VII SA/Wa 2430/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant ref. staż. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2011 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2010 r. znak (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala. Przedmiotem skargi wniesionej przez T. S. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2010 r., znak: [...] utrzymująca w mocy -w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.)- decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2010 r., znak: [...] o odmowie uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2007 r., znak: [...], w następującym stanie faktycznym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] wszczął i prowadził z urzędu postępowanie w sprawie budowy budynków gospodarczych na działce o nr [...] zlokalizowanej przy ul. [...] w [...], pod kątem jej zgodności z przepisami prawa. W trakcie tego postępowania organ nadzoru budowlanego ustalił, iż T. S. (właścicielka ww. nieruchomości) dokonała w dniu 28 lipca 2005 r. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie dwóch budynków gospodarczych o pow. użytkowej 8 m2 każdy, a zrealizowała jeden obiekt budowlany, który w świetle art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej Prawo budowlane) wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Z uwagi na poczynienie takich ustaleń, postanowieniem z [...] stycznia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] -na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego- wstrzymał prowadzenie przez T. S. dalszych robót budowlanych i nałożył na nią obowiązek złożenia w wyznaczonym terminie dokumentów umożliwiających zalegalizowanie wykonanych robót. Wobec niewykonania żadnego z nałożonych obowiązków, wskazany organ decyzją z [...] kwietnia 2007 r. znak: [...] nakazał rozbiórkę wybudowanego budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego -po rozpatrzeniu odwołania T. S. od ww. decyzji z [...] kwietnia 2007 r.- decyzją z [...] czerwca 2007 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powyższą decyzję T. S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który wyrokiem z 20 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 505/07 skargę oddalił. Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 501/08 oddalił skargę kasacyjną T. S. od ww. wyroku Sądu I instancji. Pismem z 9 lipca 2009 r. T. S. wystąpiła do [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o stwierdzenie nieważności, wygaśnięcia lub uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z [...] kwietnia 2007 r. znak: [...], utrzymanej w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2007 r. Powyższy wniosek oparła na przepisie art. 154 § 1, art. 156 § 1 i art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach pismem z 10 sierpnia 2009 r. wezwał T. S. do sprecyzowania, czy podtrzymuje swój wniosek o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z [...] kwietnia 2007 r. na podstawie przepisu art. 154 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy wniosek tego typu mógłby dotyczyć tylko decyzji ostatecznej (a więc w tym przypadku decyzji organu II instancji) i może być rozpatrzony tylko w trybie art. 155 k.p.a. Jednocześnie organ pouczył wnioskodawczynię o treści art. 154 § 1 i art. 155 k.p.a. Pismem z 2 września 2009 r. T. S. ponownie wniosła o stwierdzenie wygaśnięcia lub uchylenie, względnie stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z [...] kwietnia 2007 r. nr jw. utrzymanej w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2007 r., wskazując na art. 154 § 1, art. 155, art. 156 § 1 oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Dalej, pismem z 2 października 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zawiadomił o wszczęciu na wniosek T. S. postępowania w sprawie uchylenia na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2007 r. znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z [...] kwietnia 2007 r. nakazującą T. S. rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego na posesji nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. Następnie, po przeprowadzeniu postępowania we wskazanym trybie, w dniu [...] lipca 2010 r. organ ten wydał decyzję, którą odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] czerwca 2007 r. znak: [...]. W uzasadnieniu orzeczenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, że wzruszenie ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. nie jest możliwe, ponieważ przepis art. 48 należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie decyzji w ww. trybie. Z powyższym rozstrzygnięciem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2010 r. nie zgodziła się T. S. i wniosła odwołanie. Po rozpatrzeniu tego odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu wydanej w dniu [...] września 2010 r. decyzji organ odwoławczy podtrzymał argumentację organu I instancji ponownie wskazując, iż uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze owego "luzu decyzyjnego" wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Natomiast w sytuacji, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy. Organ odwoławczy podał przy tym, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowo-administracyjnym art. 48 Prawa budowlanego należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji wydanej w oparciu o ten przepis, a więc nakazującej rozbiórkę. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 18/09 organ stwierdził, że o interesie społecznym i słusznym interesie strony można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli uwzględnienie tych interesów nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem. Dalej, organ II instancji zauważył, iż art. 48 Prawa budowlanego jest przepisem nie przewidującym żadnej uznaniowości. W wypadku stwierdzenia, że zaszły wskazane we wspomnianym przepisie przesłanki, organ administracji publicznej zobligowany jest do wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na koniec GINB zaznaczył, że prawidłowość decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z [...] kwietnia 2007 r. była przedmiotem pozytywnej weryfikacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że ze względu na charakter art. 48 Prawa budowlanego (stanowiącego szczególną normę prawną stojącą na przeszkodzie uchyleniu decyzji), który nie pozostawia organowi nadzoru budowlanego możliwości wyboru rozstrzygnięcia (brak uznania administracyjnego), w sytuacji zaistnienia określonego w nim stanu faktycznego, nie ma możliwości uchylenia, w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji, w tym przypadku decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2007 r. W skardze na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2010 r. T. S. wniosła o jej uchylenie zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. Rozwijając podniesiony zarzut wskazała, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie "omówiły istoty problemu jaki w tej sprawie zaistniał". Nie dostrzegły bowiem, że niemożliwe jest obecnie wykonanie decyzji rozbiórkowej, gdyż decyzja ta dotyczy jednego budynku bez określenia jego wymiarów, a na nieruchomości skarżącej posadowione są dwa budynki. Ponadto T. S. stwierdziła, że do budowy powyższych budynków nie było konieczne pozwolenia na budowę, a oba obiekty budowlane zostały wykonane na podstawie zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 155 k.p.a., w myśl którego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie, za zgodą strony, uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą zmieniającą z dnia 3 grudnia 2010 r., Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18, tj. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji w sprawie). Z wykładni językowej tego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przedmiotem postępowania określonego w art. 155 (będącego nowym i odrębnym postępowaniem od postępowania zwykłego), jest tym samym stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. W przypadku, gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek, wówczas może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo. Przy czym, uwzględnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony (a więc jednej z przesłanek, od której zaistnienia uzależnione jest wzruszenie decyzji w omawianym trybie) może nastąpić tylko w sprawie, której charakter na to pozwala, tj. nie sprzeciwia się temu przepis prawa. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest bowiem możliwe wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewną swobodę działania. Natomiast w sytuacjach, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca organom określone rozwiązanie, art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Uchylenie lub zmiana decyzji w omawianym trybie może zajść zatem jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialno-prawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W niniejszej sprawie interesy, o których mowa w art. 155 nie mogły dojść do głosu. Skarżąca domagała się bowiem uchylenia decyzji ostatecznej wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2007 r. znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję nakazującą rozbiórkę budynku gospodarczego w oparciu o art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118). Wzruszenie ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. nie jest zaś możliwe z uwagi właśnie na charakter tego rodzaju orzeczenia. Rozwijając powyższe wskazać trzeba, iż przepis art. 48 ust. 1 należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na zasadzie art. 155 decyzji wydanej na jego podstawie, tj. nakazującej rozbiórkę. Przepis ten stanowi sankcję stosowaną wobec sprawców samowoli budowlanej. Obliguje on właściwy organ administracji do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w razie stwierdzenia, że obiekt jest realizowany lub został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej (i nie zachodzą okoliczności wymienione w ust. 2 tego artykułu). W sytuacji zaistnienia przesłanki określonej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego organ ma obowiązek orzec o rozbiórce. Ustawodawca nie pozostawił w tym przypadku organowi żadnej swobody w działaniu. Nadto, w orzecznictwie zgodnie zaznacza się, że przepis art. 155 k.p.a. nie może mieć zastosowania do decyzji nakładającej karę administracyjną za delikt administracyjny, będącą niczym innym, jak sankcją administracyjną stosowaną w przypadku naruszenia zakazów wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mającą na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych do przestrzegania przepisów prawa. Tego rodzaju karą jest nakaz rozbiórki będący najdotkliwszą sankcją administracyjną za naruszenie przepisów prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2/10; wyrok niepublikowany). W orzecznictwie sądowym utrwalony jest też pogląd, zgodnie z którym w trybie art. 155 k.p.a. nie można weryfikować decyzji, które usuwają stany niezgodności z prawem, w tym decyzji nakazujących rozbiórkę (por. wyrok WSA w Warszawie z 31 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1985/06, Lex nr 304157; wyrok NSA z 3 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1165/05, Lex nr 289285). Konkludując, w ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że wzruszenie decyzji nakazującej rozbiórkę w oparciu o art. 155 k.p.a. nie jest możliwe, bo sprzeciwia się temu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (stanowiący podstawę materialno-prawną tej decyzji). Organ pierwszej instancji prawidłowo zatem -z tej przyczyny- odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji wydanej w przedmiocie nakazu rozbiórki (na podstawie ww. przepisu k.p.a.), a organ odwoławczy zasadnie utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. W związku z tak dokonaną oceną sprawy, bez wpływu na wynik niniejszego postępowania pozostawały argumenty podnoszone przez skarżącą (i powtórzone w skardze), zgłoszone (jak należy przyjąć) tak w ramach interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony. Uwzględnienie tych interesów i zmiana ww. decyzji w trybie art. 155 k.p.a., byłaby niczym innym jak usankcjonowaniem stanu niezgodnego z prawem. Dlatego też Sąd nie podzielił zarzutu skargi naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do istoty problemu przedstawionego przez skarżącą, a związanego z niewykonalnością w chwili obecnej decyzji rozbiórkowej. Decyzja ta -zdaniem skarżącej- nakazuje rozbiórkę jednego budynku, a na gruncie posadowione są dwa budynki zrealizowane legalnie. Kwestie te Sąd dostrzega, niemniej zauważa, iż nie mogły być one rozważane i oceniane w niniejszym postępowaniu, nie mogły bowiem doprowadzić do wzruszenia w oparciu o art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji podjętej na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. decyzji, której wzruszenie we wskazanym trybie nie jest w ogóle możliwe (z przyczyn powyżej już przedstawionych). Na koniec Sąd zaznacza, że o prawidłowości zastosowania w sprawie art. 48 Prawa budowlanego orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, który wyrokiem z 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 505/07 oddalił skargę skarżącej na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2007 r. nakazującą rozbiórkę wybudowanego bez pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 501/08 oddalił skargę kasacyjną T. S. od ww. wyroku Sądu I instancji, a to bezspornie przesądza o legalności kwestionowanej w sprawie decyzji. Tryb uregulowany w art. 155 k.p.a. nie może zaś prowadzić -co należy podkreślić- do wydania decyzji niezgodnej z prawem. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd skargę oddalił.