VII SA/Wa 2434/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi U. P.-M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz U. P.-M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "[...] WINB", "organ"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia U. P.-M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej jako "PINB") nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. odmawiające U. P.-M. wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z przepisami Prawa Budowlanego istniejącego zbiornika wodnego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w G.- utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że PINB w G. prowadził postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanego zbiornika wodnego na działce nr [...] położonej w G. stanowiącej własność E. K. Sprawa ta została zakończona decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. umarzającą postępowanie. U. P.-M. nie brała udziału w postępowaniu w sprawie istniejącego zbiornika wodnego ponieważ nie była uznana za stronę postępowania administracyjnego. W dniu 4 lipca 2012 r. U. P.-M. złożyła w PINB w G. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją organu powiatowego jako podstawę wskazując art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., działając na podstawie art. 149 § 3 kpa , PINB w G. odmówił U. P.-M. wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego istniejącego zbiornika wodnego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w G. W pierwszej kolejności organ podał, że sprawa samowolnie wykonanego zbiornika wodnego na działce nr [...] w G. została zakończona decyzją ostateczną umarzającą postępowanie, w której nie brała udziału U. P.-M., ponieważ nie była uznana za stronę postępowania administracyjnego z uwagi na to, że działka skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, o którym mowa w przepisach Prawa budowlanego. Następnie organ powiatowy wskazał, że postępowanie w sprawie istniejącego zbiornika było wszczęte z urzędu, w oparciu o doniesienie Burmistrza Miasta G. Postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanego zbiornika wodnego na działce nr [...] położonej w G. prowadził PINB, natomiast postępowanie w sprawie odpływu z tego zbiornika oraz odpływu wód z naturalnych źródeł istniejących na działce nr [...] czyli zakłócania stosunków wodnych poprzez spływająca wodę z terenu wyższego - dz. [...] na teren niższy - dz. [...], prowadzi organ właściwy, tj. Burmistrz Miasta G. Organ uznał, że zarzuty skarżącej dotyczą zakłócenia stosunków wodnych, które nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła U. P.-M. zarzucając naruszenie art. 7, art. 28, art. 107 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca wskazała, że naruszono art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że działka skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu na działce E. K. W ocenie skarżącej argumentacja podana przez PINB nie uwzględnia dodatkowo nadrzędnej wobec przepisów Prawa budowlanego zasady, tj. uznania za stronę postępowania administracyjnego podmiotu, który posiada interes prawny w uczestnictwie w postępowaniu. Skarżąca podała, że ma we wznowieniu postępowania interes prawny polegający na realnej potrzebie ochrony prawnej swojego prawa własności. Rozstrzygnięcie umarzające postępowanie wpłynęło na prawa skarżącej, bowiem ograniczyło ono treść przysługującego jej prawa własności. Ponadto skarżąca podniosła, że w treści uzasadnienia postanowienia nie wskazano podstawy prawnej rozstrzygnięcia, bowiem oprócz przepisu uprawniającego organ do wydania postanowienia o określonej treści nie wskazano, na jakiej podstawie uznano, że odległość jej działki od zbiornika wodnego dyskwalifikuje skarżącą jako stronę w postępowaniu. Po rozpoznaniu zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie już na wstępnym etapie postępowania nie budzi wątpliwości, że U. P.-M. nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie ma potrzeby czynienia dodatkowych ustaleń w tej kwestii. Zdaniem organu brak jest podstaw do szczególnego traktowania tylko jednej z przesłanek wznowieniowych, tzn. przesłanki z art. 145 § 1 k.p.a. Po wznowieniu postępowania w fazie dotyczącej badania przyczyn wznowienia organ administracyjny obowiązany jest dokonać oceny jedynie w zakresie, czy brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy miał istotny wpływ na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, nie zaś, czy wnioskodawca posiada status strony. Organ podał, że z akt sprawy wynika, iż działka skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczy decyzja nr [...], bowiem zbiornik usytuowany na nieruchomości [...] oddalony jest 7,00 m od granicy. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie można mówić, aby sporny staw rybny naruszał przepisy Prawa budowlanego, co mogłoby stanowić o oddziaływaniu inwestycji na działki sąsiednie, zatem w sprawie nie można mówić o szkodliwym oddziaływaniu zbiornika na nieruchomość skarżącej, jak też o ograniczeniu możliwości korzystania z przysługujących jej praw właścicielskich. Organ wskazał również, że z uwagi na fakt, iż wniosek o wznowienie postępowania złożyła osoba nie będąca stroną, a organ powiatowy nie znalazł podstaw do wznowienia postępowania z urzędu, należało wydać postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. Skargę na powyższe postanowienie złożyła U. P.-M. wnosząc o jego uchylenie i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. a/ art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niedokładne wyjaśnienia całego stanu faktycznego, a także brak uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, b/ art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, a przez to przyjęcie, że skarżąca nie mając interesu prawnego nie może być stroną postępowania, c/ art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. nieuwzględnienie całego materiału dowodowego w celu ustalenia, czy okoliczność posiadania przez skarżącą przymiotu strony zaistniała, d/ art. 107 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a przez to pominięcie wskazania w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, e/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, f/ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie orzeczenie o wznowieniu postępowania, pomimo istnienia przesłanek w tym przedmiocie, g/ art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a przez to przyjęcie, że skarżąca nie była stroną pozbawioną możności obrony swoich praw i słusznie nie brała udziału w postępowaniu. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że działka skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu na działce E. K. Skarżąca podała, że żaden przepis nie wskazuje, że do ustalenia obszaru oddziaływania zbiornika wodnego należy określić jego odległość od granic sąsiednich działek. Nadto zdaniem skarżącej nie wiadomo, na jakiej podstawie organ uznał, że "sporny staw rybny nie naruszał przepisów Prawa budowlanego" oraz "nie oddziaływał szkodliwie na nieruchomość skarżącej", bowiem brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia w tym przedmiocie. Zdaniem skarżącej organ nie może poprzestać jedynie na wskazaniu podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia - podstawa ta winna być uzasadniona w sposób przekonywający. Organ natomiast większy nacisk położył na rozważania na temat modelu postępowania wznowieniowego, aniżeli na merytorycznym jego uzasadnieniu. Skarżąca wskazała również, że istotnym jest, iż Burmistrz Miasta G. prowadzi odrębne postępowanie w przedmiocie zakłócania stosunków wodnych (w którym skarżąca jest stroną) i decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nakazał E. K. wykonanie podziemnego rurociągu służącego do odprowadzania wody ze stawu do przydrożnego rowu. W ocenie skarżącej organ zaniechał zbadania sprawy w sposób, który gwarantowałby wydanie aktu rzetelnego i zgodnego z rzeczywistością, w żaden sposób nie próbował dociec, w jaki sposób woda ze stawu oddziaływa na grunt skarżącej, czy powoduje to jakieś zakłócenia czy niemożliwość w korzystaniu z nieruchomości. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Rozpatrując skargę w zastosowaniem powyższych kryteriów Sąd uznał, że jest ona zasadna i podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zasada praworządności wynikająca z art. 6 k.p.a. powiązana jest ściśle z dyrektywą czuwania przez organ administracji nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu. W toku postępowania organy administracji publicznej podejmować powinny wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej należy wyprowadzić obowiązek organu administracji publicznej do kontroli przestrzegania prawa przez podmioty i uczestników postępowania. Przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie postanowienie wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zgodności z przepisami Prawa Budowlanego istniejącego zbiornika wodnego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w G. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzja ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa (zob. W. Dawidowicz: Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu. Warszawa 1962, s. 230; W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu. Warszawa 1983, s. 242). Procedura tego nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych określona została przepisami art. 145-152 k.p.a. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania można wyróżnić: fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania; postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia; a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania (takich jak przykładowo zachowanie terminu czy wskazanie ustawowej podstawy wznowienia). Stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania kończy już na tym etapie postępowanie w sprawie wznowienia i skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Odmowa taka jest zatem w istocie odmową zbadania, czy rzeczywiście istniały powołane we wniosku o wznowienie postępowania podstawy wznowienia. W związku z powyższym organ ze szczególną ostrożnością winien oceniać przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania. Dotyczy to zwłaszcza wznowienia postępowania z tego powodu, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Jeśli bowiem wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o tę podstawę (a taką jednoznacznie wskazuje wniosek skarżącej z dnia 4 lipca 2012 r.), a ponadto zawiera stwierdzenie, że składająca podanie o wznowienie podmiot uważa, iż przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, a została w tym postępowaniu pominięta, to weryfikacja twierdzeń wnioskodawczyni jest w istocie badaniem przesłanek wznowienia. To z kolei powinno nastąpić w następnej fazie postępowania, czyli po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero na tym etapie postępowania organ administracji może zatem weryfikować twierdzenia strony dotyczące jego interesu prawnego w zakończonym postępowaniu zwykłym. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym ugruntowany jest pogląd, że w przypadku gdy żądanie wznowienia postępowania oparte jest na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. nie może opierać się na ocenie, czy wnoszący podanie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Ocena ta dokonana być może tylko w drugiej fazie postępowania wznowieniowego, a więc dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania na postawie art. 149 § 1 k.p.a. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stwierdzenie w tej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie odmową wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 października 1998 r., sygn. akt IV SA 116/98; z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1981/06; z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1949/06 oraz z dnia z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07). Również w literaturze podkreśla się, że odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne, albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż prowadziłoby to do oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli mogą być wątpliwości co do legitymacji wnoszącego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to postępowanie powinno być wznowione w celu zbadania, czy dana podstawa występuje (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Warszawa 2011, s. 149). Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że organy administracji błędnie w niniejszej sprawie przyjęły, iż ocena przymiotu strony U. P._ M. w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. umarzającą postępowanie w sprawie zgodności z przepisami Prawa budowlanego istniejącego zbiornika wodnego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w G. może nastąpić we wstępnym etapie postępowania w sprawie wznowienia powyższego postępowania i skutkować odmową wznowienia. Należy także podkreślić, iż dokonując oceny przymiotu strony skarżącej w zakończonym ostateczna decyzją postępowaniu organy przyjęły nieprawidłową normę art. 3 pkt 20 Prawa Budowlanego jako statuującego krąg podmiotów taki przymiot strony posiadający. Tymczasem należy przypomnieć, iż pojęcie obszaru oddziaływania inwestycji zdefiniowane w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego stanowi wskaźnik interpretacyjny przy ustaleniu stron postępowania którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę i związane jest z dyspozycją art. 28 ust 2 Prawa budowlanego. Norma ta nie ma więc zastosowania w sprawie niniejszej ze względu na przedmiot postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lutego 2012r. Nr [...]. Przymiot strony skarżącej organy po wznowieniu postępowania winny ocenić wyłącznie w oparciu o art. 28 kpa, pamiętając ,iż stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Powinien on także znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Nie wystarczy więc, jak to uczynił organ odwoławczy, stwierdzenie, że zbiornik usytuowany na działce nr [...] ( stanowiący przedmiot postępowania) oddalony jest 7 m od granicy z nieruchomością skarżącej, co zdaniem organu przesadza o braku przymiotu strony. Jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a.( vide wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2012r, II OSK 821/11). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organ I instancji będzie - w pierwszej kolejności - dokonanie oceny wniosku skarżącej z dnia 4 lipca 2012 r. jedynie pod kątem zachowania wymogów formalnych, a w razie uznania, że wymogi te zostały spełnione - wydanie na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lutego 2012r. Nr [...]. Dopiero w ramach tego postępowania - prowadzonego w zakresie wynikającym z art. 149 § 2 k.p.a. - dopuszczalne będzie zbadanie przez organ, czy skarżąca posiada interes prawny w kwestionowanym postępowaniu zwykłym. Postępowanie wznowieniowe organ winien zaś zakończyć jedną z decyzji określonych w art. 151 k.p.a. W konsekwencji tego zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lipca 2012r. zostały wydane z naruszeniem art. 149 § 2 i 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy, rozstrzygnięcie w pkt II opierając na treści art. 152 ppsa.