VII SA/Wa 2435/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (sprawozdawca), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M.F. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. F. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].09.2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - po rozpatrzeniu zażalenia M. F. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] z dnia [...].07.2013 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie obiektów budowlanych na działce nr ewid. [...] przy skrzyżowaniu ulic K. i K. P. w K., na której prowadzony jest skład węgla - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że M. F. złożyła w dniu [...].02.2013 r. wniosek o interwencję w sprawie prowadzonej na terenie działki nr ewid. [...] w K. działalności gospodarczej polegającej na składowaniu węgla z naruszeniem przepisów. W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 5.06.2013 r. przez PINB w P. stwierdzono, że na terenie nieruchomości znajduje się skład węgla oraz towarzyszące tej działalności obiekty budowlane zrealizowane w ramach samowoli budowlanej. Ponadto ustalono, że działka ta zlokalizowana jest po przeciwległej stronie ulicy K. w K. w stosunku do działki skarżącej. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] z dnia [...].07.2013 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie obiektów budowlanych na działce nr ewid. [...], jest prawidłowe, bowiem żądanie wszczęcia postępowania zostało złożone przez osobę niebędącą stroną. Organ wskazał, że należąca do M. F. działka o nr ewid. [...] przy ul. O. w K. nie znajduje się w strefie oddziaływania spornej inwestycji. Podkreślił, że działka nr [...] nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], działki te dzieli ulica K., nie można więc twierdzić, że obiekty budowlane znajdujące się na działce nr ewid. [...] ograniczają zabudowę działki nr [...] czy też uniemożliwiają jej użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem. Organ zauważył też, że M. F. wezwana do udokumentowania interesu prawnego w przedmiotowej sprawie w piśmie z dnia 14.03.2013 r. wskazała naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., co nie stanowi o posiadaniu przez wnioskodawcę interesu prawnego w omawianej sprawie. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.13 r. złożyła M. F., zarzucając naruszenie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Skarżąca zarzuciła organom błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego polegającą na przyjęciu, że "obszar oddziaływania obiektu" w rozumieniu tych przepisów ustala się wyłącznie w oparciu o ustawę Prawo budowlane oraz przepisy techniczno - budowlane wydane na jej podstawie, w sytuacji, gdy "obszar oddziaływania obiektu" należy ustalać biorąc pod uwagę również przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawo miejscowe, przepisy z zakresu ochrony środowiska, a także art. 140 i 144 kodeksu cywilnego. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 7 i art. 77 Kpa, poprzez brak wyjaśnienia, jaki konkretnie obiekt lub obiekty budowlane zostały zrealizowane w ramach samowoli budowlanej na działce nr [...] oraz ich wpływu na korzystanie i zagospodarowanie należącej do niej nieruchomości, a których ustalenie było niezbędne do stwierdzenia, czy jej nieruchomość znajduje się w "obszarze oddziaływania obiektu". Skarżąca podkreśliła, że w piśmie z 14 marca 2013 r. powołała szereg przepisów prawa materialnego administracyjnego i prawa cywilnego dla wykazania swego interesu prawnego. Wskazała, że należąca do niej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania składu węgla, prowadzonego na terenie działki nr [...] ze względu na generowane przez ten skład immisje (hałas, pył). Podkreśliła również, że sporna inwestycja jest prowadzona z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwały Nr [...] Rady Miejskiej K. z [...] kwietnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S. północno - zachodniego - I etap (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 162 z dnia [...] lipca 2005 r., poz. [...]), co w świetle art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznaje skarżącej prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Skarżąca wywiodła swój interes prawny także z art. 140 i 144 kodeksu cywilnego, wskazując na nieustanne generowanie uciążliwego hałasu i pyłu oraz przeznaczenie nieruchomości na cel sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania. Skarżąca podkreśliła, że błędne jest stanowisko organu, iż obszar oddziaływania obiektu określa się jedynie na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów techniczno - budowlanych wydanych na jej podstawie. Wskazała, że definicja zawarta w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako obszar oddziaływania obiektu określa teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, a takimi przepisami są także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska. Skarżąca wskazała, że przepisy tego rodzaju zostały przez nią podane w toku postępowania. M. F. podniosła, że według § 12 ust. 1 i 2 projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S. północno - zachodniego - II etap, należąca do niej nieruchomość jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z wyłączeniem usług uciążliwych. Sposób zagospodarowania działki nr [...] uniemożliwia zagospodarowanie i korzystanie z należącej do skarżącej nieruchomości zgodnie z tym przeznaczeniem. Uciążliwy hałas oraz pył węglowy unoszący się w powietrzu powoduje, iż skarżąca musi przedsiębrać środki celem niwelowania hałasu i przenikaniu pyłu na jej nieruchomość (zamykanie szczelnie okien, użycie rolet zewnętrznych, przebywanie wyłącznie w budynku, konieczność usuwania pyłu węglowego z terenu działki, posadowionych na niej budynków i urządzeń). Skarżąca podkreśliła też, iż § 3 ust. 2 miejscowego planu zakazuje wprost lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, natomiast orzecznictwo sądowoadministracyjne przesądza, iż skład węgla jest taką inwestycją. Wskazała ponadto, iż a contrario § 11 pkt 7.1. miejscowego planu zakazuje lokalizacji na działce nr [...] obiektów o funkcji usługowej, której ponadnormatywny wpływ na środowisko wykracza poza granice tejże nieruchomości, natomiast organ nie ustalił, czy inwestycja narusza ustalenia planu w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.), sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest dotknięte wadą procesową uzasadniającą jego uchylenie, skarga zaś jest zasadna. Zasada praworządności wynikająca z art. 6 k.p.a. powiązana jest ściśle z dyrektywą czuwania przez organ administracji nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu. W toku postępowania organy administracji publicznej podejmować powinny wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej należy wyprowadzić obowiązek organu administracji publicznej do kontroli przestrzegania prawa przez podmioty i uczestników postępowania. Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się, jeżeli zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wprawdzie nie wymieniono w tym przepisie wprost przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn"., nie mniej - mając na uwadze charakter i usytuowanie tej wstępnej fazy poprzedzającej postępowanie właściwe - nie ma podstaw do przyjęcia, żeby wydając takie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organ rozstrzygał w nim kwestie materialnoprawne. W postanowieniu tym organ może np. wskazać jako przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia to, że sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Do tej kategorii zaliczyć trzeba sprawy o charakterze cywilnym, dla których nie przewidziano administracyjnoprawnej formy rozstrzygania, albo też sprawy należące wprawdzie do spraw publicznoprawnych, ale dla załatwienia których nie przewidziano żadnej formy aktu administracyjnego. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych powodów" dotyczy zatem przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji (ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji). Por. W. Chróścielewski Zeszyty Naukowe NSA 9/4/2011, Lex 135465/5. Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania nadzorczego bada zatem, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. W razie zaś gdy pismo strony zawierające żądanie nie spełnia przesłanek formalnych i procesowych, organ administracji publicznej powinien podjąć czynności przewidziane w art. 63 i 64 k.p.a. Gdy strona uzupełni braki formalne i procesowe pisma w terminie, postępowanie uważa się za wszczęte z dniem doręczenia pisma lub z dniem uzupełnienia braków. Natomiast w razie nieuzupełnienia tych braków w terminie podanie pozostawia się bez rozpoznania, co oznacza, że postępowanie w tej sprawie nie zostało wszczęte. Por Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wróbel, Lex. W razie zaś stwierdzenia, że właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej jest inny organ, po wykazaniu jego kompetencji, żądanie wszczęcia postępowanie zostanie przekazane pismem do organu właściwego jak stanowi art. 65 k.p.a. Mogą się też zdarzyć sytuacje, kiedy z żądaniem prowadzenia postępowania wystąpi podmiot, który nie ma w tym własnego interesu prawnego i na taki interes prawny się nie powołuje, lecz występuje np. w interesie innej osoby (sąsiada), nie przedstawiając przy tym żadnej okoliczności, która mogłaby przemawiać za tym, że działa jako pełnomocnik podmiotu uprawnionego albo też jako powód wniesienia żądania podaje np., że działa w interesie społeczności lokalnej. W takich i tym podobnych przypadkach trzeba będzie stwierdzić, że wnoszący żądanie nie ma legitymacji procesowej, która dawałaby mu prawo do skutecznego złożenia wniosku. Do takiej właśnie sytuacji ma zastosowanie nowa regulacja art. 61 a k.p.a. Błędnie dokonana ocena w danym zakresie przez organ administracji publicznej będzie podlegała możliwości weryfikacji w drodze wniesienia zażalenia do organu wyższej instancji, a nawet złożenia skargi do sądu administracyjnego. Por Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Plucińska-Filipowicz, Lex. Zgodzić się też trzeba z tezą, że w innych przypadkach tylko w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania następować powinno w drodze wydania decyzji. Może to być decyzja o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu niemającego legitymacji materialnej do jego złożenia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie w sprawie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu z zastosowaniem art. 61 k.p.a. jeżeli z podania osoby, która domaga się wszczęcia postępowania wynika, że jest ona przekonana, iż ma w tym własny interes prawny i występuje w celu ochrony tego właśnie interesu, nie można wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Dopiero po dokonaniu analizy - we wszczętym już postępowaniu i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego - w pierwszym rzędzie kwestii istnienia legitymacji materialnoprawnej składającego wniosek (podanie, żądanie), a więc opartej na przepisach prawa materialnego, okaże się, iż faktycznie wnioskodawca nie ma interesu prawnego w sprawie, powinna być wydana decyzja o umorzeniu postępowania. Organ właściwy w sprawie rozważy wówczas, czy podejmie postępowanie z urzędu, traktując żądanie załatwione postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie jako inicjatywę, która zasadnie wskazała na potrzebę zajęcia się sprawą przez organ z urzędu. Należy jednak wówczas pamiętać o tym, aby osoby nie mającej w sprawie własnego interesu prawnego nie traktować jako strony postępowania (nie ujmować jej w rozdzielniku decyzji wydanej w sprawie nieważności decyzji). Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. W związku z krótkim okresem obowiązywania art. 61a k.p.a. przepis ten nie był zbyt często komentowany przez sądownictwo administracyjne. W zakresie omówionej wyżej przesłanki odmowy wszczęcia postępowania aktualne pozostaje orzecznictwo dotyczące art. 157 § 3 k.p.a. Na tle tego przepisu na uwagę i aprobatę zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 147/10 "Wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Nie można odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu takiej decyzji czynić rozważań na temat interesu prawnego, czy też braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy.". Zatem, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia istnienia interesu prawnego, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że postanowienia organów obu instancji jako wadliwe, naruszające normę art. 61a kpa podlegać muszą uchyleniu. Nie ulega wątpliwości, iż należąca do skarżącej działka nr [...] przy ul. O. w K. nie sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...] objęta inwestycją a obie działki dzieli ul. K., jednak z okoliczności tej nie wypływa jeszcze uprawniony wniosek o braku przymiotu strony skarżącej w postępowaniu mającym na celu zbadanie legalności wzniesionych obiektów na działce nr [...] zwłaszcza, iż związane są one z funkcjonowaniem określonej działalności gospodarczej- skład węgla, generującej uciążliwości w sposobie korzystania z nieruchomości sąsiednich ( nie tylko- jak twierdzi skarżąca bezpośrednich). Należy także zauważyć, iż przymiot strony w niniejszym postępowaniu winien być oceniany na podstawie art. 28 kpa i z tych względów jedynie posiłkowo mogą mieć znaczenie rozważania organów o wypełnieniu przez skarżąca dyspozycji art. 3 pkt 20 kpa, który pozostaje w bezpośrednim związku z art. 28 ust 2 Prawa budowlanego, niemającego zastosowania w sprawie niniejszej. W myśl art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z istoty ustalania przez organ zasady prawdy obiektywnej określonej a w art. 7 k.p.a. wynika konieczność ustalenia z urzędu komu przysługuje przymiot strony i w związku z tym konieczność zapewnienia takim osobom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie interesu prawnego może być rozumiane jako obiektywna czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r., IV SA 1106/97 LEX nr 43560, post. NSA z dnia 5 lutego 1998 r. I SA/Po 1247/97 LEX 32727). W niniejszej sprawie organy administracji nie przeprowadziły koniecznej analizy przepisów, które ograniczają zagospodarowanie przedmiotowego terenu z uwagi na powstałą w warunkach samowoli budowlanej inwestycję, a co za tym idzie nie wyznaczyły w sposób prawidłowy (w oparciu o prawidłowe kryteria) obszaru wpływu powstałej nielegalnie inwestycji na nieruchomości sąsiednie a w szczególności czy w tym obszarze nie znajduje się działka skarżącej. Zachowanie norm odległościowych tej inwestycji od nieruchomości skarżącej jest tu z pewnością kryterium niewystarczającym. Podkreślić należy (nie budzi to zresztą większych rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym), iż sama tylko potencjalna możliwość negatywnej ingerencji planowanej inwestycji na nieruchomość sąsiednią (niekoniecznie bezpośrednio stykającą się z działką na której inwestycja ta ma być realizowana) skutkuje powstaniem, po stronie właścicieli działki sąsiedniej, statusu strony postępowania w sprawie której przedmiotem jest samowola budowlana na działce sąsiedniej. Nie ulega wątpliwości, iż ocena wpływu zrealizowanej samowolnie inwestycji na nieruchomość skarżącą nie sprowadza się jedynie do potencjalnych ograniczeń w zagospodarowaniu tej nieruchomości. Ograniczenie to winno być rozumiane szeroko z uwzględnieniem art. 5 ust 1 obejmujących m.in. poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. W tym miejscu należy podnieść, co umknęło organom, iż w odpowiedzi na wezwanie organu , skarżąca w piśmie z dnia 14 marca 2013r. uzasadniając swój interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania wskazała nie tylko na naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U z 2012r. Nr 647 ze zm.) ale także przepisy kodeksu cywilnego ( art. 140 i 144 ) oraz art. 5 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Okoliczność ta nie byłą jednak przedmiotem analizy organów. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą powyższe rozważania pod uwagę, pamiętając, iż gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia istnienie interesu prawnego podmiotu domagającego się wszczęcia postępowania, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Z tych wszystkich względów, , Sąd na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku, rozstrzygnięcie o kosztach opierając na treści art. 200 przywołanej ustawy.