VII SA/Wa 2441/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), , Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze skargi T.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2020 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego T.S. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2020 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku T.S. (dalej: "skarżący") - utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], dotyczące zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy. Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny i prawny. Komendant [...] Policji, pismem z [...] grudnia 2019 r., wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...] z wnioskiem o skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Decyzją z [...] stycznia 2020 r., znak [...], Starosta [...] skierował T.S. na egzamin państwowy kontrolny sprawdzający w zakresie kategorii A, B, prawa jazdy. Pismem z 20 lutego 2020 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji żądając uchylenia decyzji Starosty [...] i umorzenia postępowania. W przypadku zaś nieuwzględnienia powyższego wniosku, wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia sprzeciwu od wyroku nakazowego Sądu Rejonowego w [...] II Wydział Karny z dnia [...] września 2019 r., sygn. akt. [...]. Wyrokiem tym Sąd orzekł o uznaniu obwinionego T.S. za winnego popełnienia zarzucanych mu czynów, stanowiących wykroczenia z art. 92 § 1 k.w. (dwukrotnie) i art. 92a k.w. i za to za to na postawie art. 92a k.w. w zw. z art. 9 § 2 k.w. wymierzył mu karę grzywy w wysokości 2 000 zł. Dalej skarżący podniósł, że nie miał wiedzy o prowadzonym przeciwko niemu postępowaniu sądowym, jak również nie został mu doręczony ww. wyrok nakazowy z [...] września 2019 r. Pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o doręczenie wyroku nakazowego, wniosek o przywrócenie terminu do złożenia sprzeciwu od wyroku nakazowego oraz sprzeciw od wyroku nakazowego. Wnioski są obecnie rozpatrywane przez Sąd Rejonowy w [...] (sprawa sygn. akt [...]). Skuteczne złożenie sprzeciwu spowoduje, że wyrok nakazowy utraci moc, co zdaniem skarżącego doprowadzi w konsekwencji do odjęcia niezasadnie nałożonych punktów karnych. Pismem z 29 maja 2020 r. Kolegium zwróciło się do skarżącego o przesłanie informacji czy Sąd Rejonowy w [...] przywrócił termin do wniesienia sprzeciwu od wyroku nakazowego z [...] września 2019 r. oraz czy sprzeciw od ww. wyroku został już rozpatrzony. Skarżący poinformował, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w [...] zmienił postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r., sygn. akt [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia sprzeciwu od wyroku nakazowego w ten sposób, że przywrócił obwinionemu termin do złożenia sprzeciwu od wyroku nakazowego z [...] września 2019 r. i uchylił pkt 2 postanowienia Sądu Rejonowego w [...] o odrzuceniu sprzeciwu. Do pisma skarżący załączył kserokopię odpisu postanowienia Sądu Rejonowego w [...] II Wydział Karny z [...] lutego 2020 r., wydruk z Portalu Informacyjnego Sądów Apelacji [...] oraz postanowienie Sądu Okręgowego w [...] IX Wydział Karny z [...] lipca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powołanym na wstępie postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - zawiesiło postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2020 r., w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w [...] II Wydział Karny sprawy przeciwko T. S.. W uzasadnieniu postanowienia wskazano na treść z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz przyjęto, że w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne. Pismem z 9 września 2020 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczącej postanowienia Kolegium z [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu I instancji w sytuacji gdy w wyniku wyroku nakazowego skarżący nie przekroczył 24 punktów karnych albowiem nie można mu dopisać 15 punktów karnych z uwagi na utratę wyroku nakazowego; 2) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie i zawieszenie postępowania w sytuacji opisanej jak w pkt 1). Organ odwoławczy, utrzymując w mocy własne postanowienie, wskazał, że kluczowym ustaleniem faktycznym, na którym zostało oparte rozstrzygnięcie sprawy jest to, że T. S. jako kierujący pojazdem, w okresie od 8 marca 2018 r. do 30 listopada 2018 r., dopuścił się naruszeń przepisów ruchu drogowego, tj. w dniach: 8 marca 2018 r., 22 maja 2018 r. oraz 30 listopada 2018 r. Każde z tych naruszeń przepisów ruchu drogowego wiązało się z uzyskaniem przez skarżącego określonej ilości punktów, które w ww. okresie przekroczyły łącznie liczbę 24 punktów. Dalej Kolegium podniosło, że [...] września 2019 r. Sąd Rejonowy w [...] II Wydział Karny wydał wyrok nakazowy, którym uznał T.S. winnego popełnienia w dniu 30 listopada 2018 r. wykroczeń: przekroczenia prędkości o 50 km/h oraz niezastosowania się do znaku B-25 lub B-26 "zakaz wyprzedzania". Na podstawie wyroku T. S. otrzymał 15 punktów karnych, w związku z czym przekroczył liczbę 24 punktów karnych za naruszenia przepisów ruchu drogowego (łącznie skarżący otrzymał 26 punktów karnych). Rozpoznając sprawę odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2020 r. Kolegium powzięło informację, że sprawa zakończona ww. wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] II Wydział Karny, sygn. akt [...] będzie rozpoznawana na zasadach ogólnych. Powyższe, w ocenie organu odwoławczego, prowadzi zaś do wniosku, że 15 pkt karnych, które na podstawie tego wyroku zostały wpisane do ewidencji i które zostały wskazane we wniosku Komendanta [...] Policji z [...] grudnia 2019 r., nie mają charakteru ostatecznego. Podstawą zawieszenia postępowania odwoławczego jest art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy ad uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie, z uwagi na wyżej wskazane okoliczności słusznie przyjęto, że wpis 15 pkt za naruszenie przepisów ruchu drogowego, dokonany na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 2019 r. nie może zostać uznany za wpis ostateczny. Jednocześnie zasadnie wskazano w postanowieniu pierwszoinstancyjnym, że pomiędzy prawomocnym zakończeniem postępowania karnego w sprawie naruszenia przepisów ruchu drogowego przez T.S. a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Brak prawomocnego orzeczenia o uznaniu T.S. za winnego zarzucanych mu czynów, uniemożliwia zatem wydanie decyzji w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Skargę na postanowienie organu odwoławczego z [...] października 2020 r. wniósł T. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść decyzji, tj.: 1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego niezasadne zastosowanie i zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy wyrok nakazowy na podstawie którego przypisano T. S. 15 punktów karnych utracił moc i nie można było przypisać takiej ilości punktów, a zatem nie przekroczył liczby 24 punktów karnych, a ewentualne niekorzystne dla T. S. rozstrzygnięcie pozwoli na przypisanie mu 15 punktów w roku w którym wydany zostanie wyrok, gdy w międzyczasie ilość dotychczasowych punktów karnych od 2018 r. do dnia dzisiejszego uległa redukcji; 2) art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia o zawieszeniu postępowania, a tym samym poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy w wyniku utraty mocy wyroku nakazowego, T. S. nie przekroczył liczby 24 punktów karnych albowiem nie można mu dopisać 15 punktów karnych z uwagi na utratę mocy wyroku nakazowego. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 3) art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 110) oraz art. art. 99 ust. 1 pkt 1, art. 139 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r., poz. 341 ze zm.,) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nie uchylenie postanowienia o zawieszeniu postępowania i braku uchylenia decyzji, w sytuacji gdy skarżący nie przekroczył 24 punktów karnych skutkujących powstaniem obowiązku skierowania Skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego. Biorąc pod uwagę powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Ponadto, skarżący wniósł o rozważenie uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], oraz decyzji Starosty [...] o skierowaniu T.S. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego. Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. Pismem z 4 grudnia 2020 skarżący wniósł uzupełnienie skargi, dołączając pismo z 18 listopada 2020 r. Komendy [...] Policji Wydział Ruchu Drogowego i wnosząc o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu na okoliczność usunięcia zapisu dotyczącego wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji stanowiącego podstawę do wydania decyzji w niniejszym postępowaniu oraz na okoliczność usunięcia punktów karnych, co powoduje że skarżący nie przekroczył 24 punktów karnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. W jego ocenie okoliczności wskazane przez skarżącego w ww. piśmie z 4 grudnia 2020 r. nie mają wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli oraz zaistniały w sprawie zmieniony stan faktyczny, zdaniem Sądu, należało uchylić zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji. Art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowiący podstawę wydania postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], stanowi, że postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o jakim mowa w cytowanym przepisie, składają się zatem cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W omawianej sprawie Kolegium przyjęło, że prawomocne zakończenie postępowania karnego w sprawie "o ukaranie T.S. w związku z przekroczeniem prędkości o 50 km/h oraz niezastosowanie się do znaku B-25 lub B-26 (zakaz wyprzedzania)", wobec toczącego się odwoławczego postępowania administracyjnego w sprawie skierowania skarżącego na egzamin państwowy kontrolny sprawdzający w zakresie kategorii A, B, prawa jazdy", stanowi zagadnienie wstępne - w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego została wydana w związku z otrzymaniem przez skarżącego 26 punktów za naruszenie przepisów drogowych w okresie od 8 marca 2018 r. do 30 listopada 2018 r. Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do jego kwalifikacji. Wprowadzona przez ww. przepis sankcja w postaci skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego obowiązuje od 21 lutego 2011 r. Natomiast na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 957) art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym obowiązywał jeszcze w dacie pierwszego naruszenia i miał zastosowanie w sprawie. Z powołanych przepisów wynika, że w przypadku złożenia stosownego wniosku przez organ kontroli ruchu drogowego, którym z mocy art. 129 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym jest komendant wojewódzki Policji, właściwy starosta nie ma wyboru co do możliwości wydania rozstrzygnięcia. Kwestia związania organu treścią wniosku była wielokrotnie przedmiotem wyroków sądów administracyjnych (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2911/17, z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1752/17 i z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 535/17). Komendant wojewódzki Policji jest organem, który dokonuje wpisów do ewidencji, czyli ujawnia w ewidencji punkty karne przyznane poszczególnym kierowcom i dokonuje ich wykreśleń w drodze czynności materialno-technicznych, natomiast zainteresowany kierowca może zaskarżyć do sądu administracyjnego powyższe czynności. W niniejszej sprawie, dane te wynikały z wniosku Komendanta [...] Policji z [...] grudnia 2019 r. inicjującego postępowanie w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Dodatkowo, zdaniem Sądu, istotne w sprawie jest to, że na dzień udzielania odpowiedzi na skargę (21 grudnia 2020 r.) organowi odwoławczemu znana była zmiana stanu faktycznego w sprawie. Pismem z 4 grudnia 2020 r. pełnomocnik strony uzupełnił bowiem skargę i wniósł o przeprowadzenie dowodu z pisma Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji z 18 listopada 2020 r. W piśmie tym wskazano, że "w Wydziale Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone postępowanie sprawdzające. Na podstawie zebranych materiałów ustalono, iż w przypadku wykroczeń z dnia 30 listopada 2018 r. punkty do "Ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego" zostały naliczone na podstawie informacji przesłanej z Sądu Rejonowego w [...] o wydaniu prawomocnego wyroku sygn. akt [...] (data uprawomocnienia – [...] września 2019 r.). Jednakże w związku z Postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] sygn. akt [...] z dnia [...] lipca 2020 r., w sprawie uchylenia prawomocności ww. wyroku, dokonano następujących modyfikacji zapisów w "Ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego: – usunięto wpis dotyczący wyroku Sądu Rejonowego w [...] [...] w sprawie wykroczeń z dnia 30 listopada 2028 r.; – zmodyfikowano zapis dotyczący ww. wykroczeń z dnia 30 listopada 2018 r. - "wpis ostateczny" został zamieniony na "tymczasowy" (punkty zostały usunięte do czasu ponownego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd); – usunięto zapis dotyczący "Wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy" nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r." W piśmie tym wskazano, że "w związku z powyższymi ustaleniami wystosowany "Wniosek o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy" nr [...] jak i "Wniosek o skierowanie na badanie psychologiczne" nr [...] są bezzasadne z powodu nieprzekroczenia dozwolonego limitu punktów przyznanych na podstawie wpisów ostatecznych, o czym poinformowano zainteresowanego oddzielnym pismem." Powyższą zmianę okoliczności faktycznych organ odwoławczy uznał za nieistotną albowiem, w jego ocenie, jest to zarzut dotyczący decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2020 r. w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji a nie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego. W tym miejscu Sąd jednak zauważa, że skoro odpadła podstawa wszczęcia postępowania administracyjnego (w związku z bezzasadnością wniosku z 12 września 2019 r.), to tym samym niezasadna jest kontynuacja zawieszenia takiego postępowania (w tym przypadku odwoławczego), czego organ odwoławczy nie dostrzega. Kolegium (pomimo wiedzy o zmianie stanu faktycznego po wydaniu kontrolowanego postanowienia) nawet nie podjęło próby rozważenia zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji, w zaistniałych okolicznościach sprawy, Sąd stwierdził brak podstaw prawnych do kontynowania zawieszenia postępowania odwoławczego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i orzekł jak w sentencji Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz je poprzedzające. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uwzględni powyższe stanowisko Sądu i mając na uwadze zmieniony stan faktyczny wyda stosowne rozstrzygnięcie. Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także postanowienie, rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.