VII SA/Wa 2446/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623) zwanej dalej Prawem budowlanym po rozpatrzeniu odwołania R. N. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Nr (...)z dnia [...].06.2011r., znak: (...)- udzielającą K. S., H. S., M. S., J. S. i R. S. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ew. (...) położonej przy ul. (...) w O. - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja została wydana w postępowaniu dot. budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr (...) położonej w O. przy ulicy (...) toczącym się od 1998r. w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25.04.2007r. sygn. akt VII SA/Wa 65/07 uchylił w całości decyzję [...] WINB Nr [...]z dnia [...].10.2006r. oraz decyzję PINB w W. Nr [...]z dnia [...].05.2006r. w przedmiocie nakazu rozbiórki dobudowy budynku gospodarczego usytuowanego na działce o nr ew. (...) położonej przy ul. (...) w O.. Stan faktyczny i prawny ustalony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 04 listopada 1998r. (sygn. akt IV SA 411/97) pozwala w sposób nie budzący wątpliwości stwierdzić, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w O.z dnia [...] grudnia 1996r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1997r. inwestorka została zobowiązana do wykonania przez uprawnionego projektanta projektu technicznego rozbudowy i modernizacji budynku mieszkalno - gospodarczego wraz z opinią techniczną robót, a decyzje te w ww. wyroku zostały ocenione przez Naczelny Sąd Administracyjny za zgodne z prawem. Podejmowane przez skarżącą próby wzruszenia wskazanych wyżej decyzji w trybie nadzwyczajnym tj. o stwierdzenie ich nieważności, zakończyły się ostatecznie decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003r., którą organ ten utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2003r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1997r., a skarga na te decyzje została również oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 01 lutego 2005r. (sygn. akt IV SA 3861/03). Nie ulega zatem wątpliwości, że w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1997r., która nie została przez skarżącą wykonana, co z kolei obligowało organy do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie i wydania na podstawie art. 51 ust 2 ustawy Prawo budowlane z 07 lipca 1994r., decyzji nakazującej rozbiórkę rozbudowy spornego budynku. W ocenie Sądu orzekającego w dniu 25 kwietnia 2007r., który to Sąd uchylił w całości decyzję [...] WINB Nr [...]z dnia [...].10.2006r. oraz decyzję PINB w W. Nr [...]z dnia [...].05.2006r. w przedmiocie nakazu rozbiórki dobudowy budynku gospodarczego usytuowanego na działce o nr ew. (...) położonej przy ul. (...) w O., kontrolowane wcześniej decyzje należało uznać za prawidłowe. Sąd uznał jednak, że mając na uwadze zakres nałożonego na skarżącą obowiązku, organy zarówno I jak i II instancji, nie dokonały oceny, czy rozbiórka części obiektu - w szczególności rozebranie więźby dachowej jednospadowej i stropu żelbetowego, mogą być wykonane bez uszkodzenia pozostałej części budynku. Organy bowiem winny brać pod uwagę wykonalność nałożonych decyzją obowiązków z punktu widzenia warunków technicznych tj. możliwości dokonania rozbiórki bez zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części budynku, wykonanej zgodnie z prawem (patrz wyrok WSA z dnia 18 czerwca 2004r, sygn. akt IV SA 35/03, Lex 158971). Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. stwierdził, iż z uwagi na brak dokumentów, w tym protokołu z przeprowadzonej wizji terenowej określającej parametry i rodzaj wykonanej rozbudowy, brak było możliwości identyfikacji części rozbudowanej i części istniejącej. Organ powiatowy w trakcie przeprowadzonych w dniu 26.04.2010r. oględzin na przedmiotowej nieruchomości stwierdził, iż budynek został zrealizowany jednoetapowo w 1969 roku jako budynek mieszkalny zaprzeczając faktom, które zostały ujawnione we wcześniejszym etapie postępowania. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. na podstawie art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r. Nr 38 poz.229) udzielił K. S., H. S., M. S., J. S. i R. S. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ew. (...) położonej przy ul. (...) w O. Zdaniem organu powiatowego nadzoru budowlanego budynek mieszkalny usytuowany na działce nr (...) spełnia wymagania umożliwiające jego legalizację. Zgodnie bowiem z wypisem z dnia 23. 08. 2010 roku wydanym przez Urząd Miasta O. przedmiotowa zabudowa jest zgodna z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta O.. Ponadto dokumentacja techniczna - projekt budowlany z dnia 02. 09. 2010 roku sporządzony przez osobę posiadającą wymagane kwalifikacje zawodowe stwierdza, że budynek mieszkalny spełnia normy techniczno - budowlane w zakresie jakości wykonania i zapewnienia właściwych warunków bytowych dla użytkowników. Wobec powyższego nie zachodzą przesłanki zastosowania wykładni art. 37 ustawy natomiast zachodzą przesłanki z art. 42, ust. 3 ustawy z 24 października 1974 roku. Uwzględniając zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz opinię projektanta sporządzającego dokumentację techniczną obiektu zasadnym jest, zdaniem organu I instancji, uznać przedmiotowy budynek jako nadający się do użytkowania. Z taką oceną prawną nie zgodził się organ odwoławczy, który wskazał, że stwierdzenia organu I instancji są zaprzeczeniem wcześniej ustalonych faktów. Zdaniem organu odwoławczego PINB w W. nie podjął żadnych kroków aby pozyskać brakującą dokumentację, która pełni kluczową rolę w omawianej sprawie. W posiadaniu tychże dokumentów jest np. R. N, który załączył ją do odwołania od decyzji PINB w W. Nr (...)z dnia [...].06.2011r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Z mapy sytuacyjnej datowanej na dzień 29.09.1994r. wynika, iż obiekt budowlany objęty niniejszym postępowaniem oznaczony jest na mapie jako budynek gospodarczy. Z notatki służbowej z dnia 23.01.1998r. sporządzonej z wizji na polecenie Wojewody [...] ustalono, iż K. S. dokończyła samowolnie rozpoczęty remont budynku gospodarczego, znajdującego się w granicy z działką D. i R. N. stanowiącego dobudowę do budynku w/w, tym samym nie zastosowała się do ustaleń postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych. Zdaniem organu odwoławczego zebrana w sprawie dokumentacja obala oświadczenie K. S., iż w chwili nabycia przez nią budynku był on użytkowany jako mieszkalny oraz nie był rozbudowywany. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wskazał, że PINB w W. winien podjąć odpowiednie czynności z zakresu nadzoru budowlanego w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. K. S. zaskarżyła w całości decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Decyzji tej zarzuciła: 1. obrazę prawa procesowego w szczególności art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uwzględnienie odwołania R. N., podczas gdy R. N. oraz D. N. nie powinni korzystać z praw strony w niniejszym postępowaniu z uwagi na brak interesu prawnego lub obowiązku, 2. obrazę prawa procesowego, w szczególności art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uchyleniu decyzji nr (...)z dnia [...] września 2011r. znak [...]bez wskazania przyczyn, z powodu których organ drugiej instancji nie mógł przeprowadzić dodatkowego postępowania samodzielnie, 3. obrazę prawa procesowego, w szczególności art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że organ pierwszej instancji, PINB w W., błędnie ustalił że brak było możliwości identyfikacji części rozbudowanej i istniejącej budynku, którego postępowanie dotyczy, podczas gdy w istocie taki zarzut sprowadza się do odmiennej oceny materiału dowodowego i na tej podstawie ustalenia stanu faktycznego przez organ drugiej instancji. Wniosła o: 1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. 2. ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji, 3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzupełnieniu skargi K. S. wniosła o dołączenie do materiału dowodowego takich dokumentów jak książka meldunkowa, do której została zameldowana w roku 1969, polisa ubezpieczeniowa z roku 1996, że ubezpiecza budynek mieszkalny a nie gospodarczy, decyzja opłacania podatku od nieruchomości, którego wysokość naliczana jest dla budynku mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269)zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, tj. w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo co prawda postępowanie takie przeprowadził, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W orzecznictwie NSA powszechnie przyjęto, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, a zatem nie może być ona podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2. Niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. (Por. np. wyroki: z 10 kwietnia 1997 r., I SA/Po 1237/96; z 16 czerwca 1997 r., II SA/Kr 2024/96 i z 28 maja 1998 r., I SA/Lu 519/97, I SA 343/00). W wypadku, gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest rozstrzygnięcie kasatoryjne, rolą sądu jest dokonanie oceny, czy organ wydający rozstrzygnięcie nie przekroczył swoich tak ocenianych uprawnień a określonych w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Podstawą podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez organ I instancji że budynek był wybudowany w 1969 r. a zatem zgodnie z przepisem art. 103 ust. 2 mają do niego zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974r. Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję w oparciu o powyższe kryteria Sąd orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Nr (...)z dnia [...].06.2011r., znak: [...], udzielającą K. S., H. S., M. S., J. S. i R. S. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ew. (...) położonej przy ul. (...) w O. na podstawie art. 42, ust. 3 ustawy z 24 października 1974 r. zasadnie zauważył, że w sprawie tej został przesądzony tryb postępowania, które ma się toczyć w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane z 07 lipca 1994r.(Dz.U. Nr 89, poz.414). Podkreślić należy, że Sąd w uzasadnieniu do wyroku z dnia 25 kwietnia 2007r. Sygn akt VII SA/Wa 65/07 stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1997r., która nie została przez skarżącą wykonana, co z kolei obligowało organy do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie i wydania na podstawie art. 51 ust 2 ustawy Prawo budowlane z 07 lipca 1994r., decyzji nakazującej rozbiórkę rozbudowy spornego budynku. Zauważyć również należy, że organ odwoławczy stanął na straży podstawowej zasady prawa administracyjnego tj zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a. Poczynienie innych ustaleń w tym zakresie wyłącznie przez organ II instancji i przejście ponownie na grunt prawa budowlanego z 1994r. prowadziłoby do jednoinstancyjności postępowania. W tym stanie rzeczy zarzut Skarżącej dotyczący naruszenia szeregu przepisów prawa procesowego w tym art. 138 § 2 Kpa jest bezzasadny, gdyż stwierdzenie wskazanych w uzasadnieniu skarżonej decyzji uchybień upoważniało organ odwoławczy do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego. W tej sprawie niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony organ odwoławczy, gdyż naruszałoby to ww. zasadę dwuinstancyjności. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) skargę oddalił.