VII SA/Wa 2450/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek - Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej skargę oddala Przedmiotem skargi wniesionej przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w [...] jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], którą organ ten – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako: k.p.a.) – po rozpatrzeniu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w [...] oraz Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], odmawiającą uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...], Prezydent m. [...] udzielił "[...]" Klub Polsko-[...] "[...]" pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu położonego na parterze budynku przy Al. [...] w [...] na lokal gastronomiczny – kawiarnię. Podaniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w [...] oraz Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w [...] wniosły do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: GINB) o wszczęcie postępowania w trybie art. 161 § 1 k.p.a. w stosunku do ww. ostatecznej decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że obecnie w lokalu prowadzona jest działalność muzyczna (klub – dyskoteka), co jest sprzeczne z przeznaczeniem lokalu na kawiarnię. Wnioskodawcy podnieśli, że lokalu tego nie można przystosować do takiej działalności, także ze względu na sąsiedztwo budynków mieszkalnych, na które oddziałuje długotrwały hałas (głośna muzyka) oraz z nim związane wibracje i drgania. To z kolei stanowi zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi. Jedynym trybem, w którym, w ocenie wnioskujących, możliwe jest w tej sytuacji pozbawienie możliwości prowadzenia w lokalu uciążliwej działalności, jest tryb z art. 161 k.p.a. GINB decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] – na podstawie art. 161 § 1 k.p.a. – odmówił uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją złożyły Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w [...] oraz Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Rozpatrując ponownie sprawę, w decyzji z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], utrzymującej w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2013 r., GINB w pierwszej kolejności przytoczył treść art. 161 § 1 k.p.a., który stanowi, że minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Dalej wyjaśnił, że w ramach postępowania prowadzonego na podstawie powyższego przepisu organ nadzoru bada wyłącznie tą sprawę w aspekcie określonych tym przepisem przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji, w związku z tzw. stanem nagłej konieczności administracyjnej. Dodał, że organ ocenia w tym postępowaniu wyłącznie, czy w związku z wystąpieniem zagrożenia wartości, o których mowa w ww. przepisie art. 161 Kodeksu, istnieje konieczność eliminacji niewadliwej w stopniu kwalifikowanym decyzji z obrotu prawnego. Podkreślił, że zagrożenie wskazanych dóbr musi być realne, obiektywnie udowodnione i winno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonania. Wskazał także na ciążący na organie obowiązek bezspornego wykazania, że w danej sprawie wystąpił stan zagrożenia jednej z wymienionych w tym przepisie wartości i tego stanu nie można usunąć w inny sposób. GINB zwrócił także uwagę, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do zastosowania przepisu art. 161 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy istnieje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które przewidują uchylenie lub zmianę takich decyzji - art. 154, art. 155 i art. 163 k.p.a., stwierdzenie ich nieważności - art. 156 § 1 k.p.a., lub wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną - art. 145 § 1 k.p.a. Uwzględniając powyższe, w ocenie GINB, brak jest dowodów na istnienie w okolicznościach niniejszej sprawy stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego, bądź zagrożenia wystąpieniem powyższych szkód dla gospodarki narodowej, które miałyby wynikać z ostatecznej decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...]. W ocenie organu podnoszone zarzuty, dotyczące niewłaściwego użytkowania lokalu gastronomicznego – kawiarni, nie mają wpływu na prawidłowość decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. Jak wskazano bowiem w uzasadnieniu decyzji wydanej w I instancji w niniejszej sprawie omawiany tryb postępowania nie służy eliminacji zagrożeń powstałych w wyniku nieprawidłowego wykonania, tj. niezgodnie z udzielonym pozwoleniem, bądź niewykonania pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutu, że niniejsze postępowanie jest prowadzone niezgodnie z wolą wnioskodawców, tj., że miało być uruchomione "dopiero po zakończeniu sprawy o uchylenie z urzędu decyzji [...] ", organ wyjaśnił, iż nie znajduje on potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W szczególności akta sprawy nie potwierdzają, aby wnioskodawcy wyrażali swoje niezadowolenie z powodu wszczętego w niniejszej sprawie postępowania w trybie 161 § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB, Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w [...] zarzuciła naruszenie przepisów: art. 7, art. 8, art. 10, art. 12, art. 15, art. 77 i art. 107 k.p.a., a także art. 28 k.p.a. poprzez: - naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów administracji, a to poprzez nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek z art. 161 k.p.a. co do zagrożenia zdrowia, "ponieważ bez uzyskania pozwolenia dokonano samowolnej przebudowy lokalu przeznaczonego na kawiarnię i wykorzystuje się go na potrzeby kilkudniowych imprez z udziałem wielu uczestników ze sprzedażą alkoholu"; - uniemożliwienie właściwego udziału strony w postępowaniu poprzez nie odniesienie się do poszczególnych argumentów strony uwiarygadniających przesłanki z art.161 k.p.a., w szczególności wymienionego zagrożenia zdrowia uczestników i życia mieszkańców posesji; GINB nie zwrócił się do strony o ich właściwe udokumentowanie lub wyjaśnienie; jedynym odniesieniem się organu do sprawy jest stwierdzenie, iż podnoszone zarzuty, dotyczące niewłaściwego użytkowania lokalu gastronomicznego - kawiarni, jako nie mające wpływu na prawidłowość decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...], nie mogą mieć wpływu na przyjęte w omawianej sprawie rozstrzygnięcie; - naruszenie zasady staranności postępowania i dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ponieważ GINB wydaje się bezkrytycznie powielać (kopiować) jakieś inne orzeczenie tego organu, pisząc o "udzielonej" zamiast wydanej decyzji. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca zawarła obszerną ocenę prowadzonych przez organy administracji publicznej postępowań dotyczących lokalu przy Al. [...] w [...]. W ocenie skarżącej przebieg sprawy wykazuje na konsekwentne niedopełnianie obowiązków przez GINB, ponieważ od 2004 r., kiedy powstał w nielegalny sposób lokal [...], nadal toleruje prowadzenie nielegalnej działalności muzyczno-dyskotekowej. [...] powstało w wyniku prowadzenia wielu samowolnych, nielegalnych prac budowlanych (od 2004 r. do 2006 r.), związanych z konstrukcją budynku, bez żadnego projektu, wymagających pozwolenia na budowę - takiego pozwolenia nie uzyskano. [...] powstało w wyniku połączenia dwóch lokali użytkowych. Pierwszy lokal - kawiarnia (176m2 - pierwotnie księgarnia [...]) został samowolnie, bez wymaganej prawem decyzji o zmianie sposobu użytkowania, zamieniony na dyskotekę. Podobnie drugi lokal (sklep z usługami komputerowymi, pierwotnie księgarnia [...]) został samowolnie, bez wymaganej prawem decyzji o zmianie sposobu użytkowania, zamieniony na dyskotekę i salę kinową. Następnie oba lokale, w wyniku nielegalnych robót budowlanych, połączono razem w jedną całość (264 m2). Lokal więc powstał z pominięciem wszelkich przepisów prawa i prowadzi działalność dyskotekową, na którą nie ma żadnego zezwolenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była decyzja GINB z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], którą organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], odmawiającą uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...]. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 161 § 1 k.p.a., zgodnie z którym minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Z brzmienia przepisu art. 161 § 1 k.p.a. wynika, że ma on m. in. na celu usunięcie stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu. Przy czym, zastosowanie wskazanego przepisu jest możliwe tylko w przypadku istniejącego w rzeczywistości stanu zagrożenia tych dóbr. Zagrożenie wskazanych dóbr musi być realne, obiektywnie udowodnione i winno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonywania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 997/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów - orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz z dnia 26 marca 1987 r., sygn. akt II SA 1553/86, LEX nr 10735). Nadto, uchylona lub zmieniona w omawianym trybie może być wyłącznie taka decyzja ostateczna, która nie może być uchylona lub zmieniona na podstawie innych przepisów przewidujących zmianę lub uchylenie takich decyzji (art. 154, art. 155 i art. 163 k.p.a.), stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.) lub wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną (art. 145 § 1 k.p.a.) (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 stycznia 1997 r., sygn. akt III RN 52/96, LEX nr 29996). Zatem wskazany przepis, co należy podkreślić, znajduje zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy istnieje stan zagrożenia dóbr w nim określonych, w tym życia lub zdrowia ludzkiego, i nie można go usunąć poprzez wykorzystanie innych instytucji prawnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wyjaśnić przy tym należy, że w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 161 k.p.a., organ nadzoru nie dokonuje ponownego ustalenia i oceny prawnej stanu faktycznego odnoszącego się do istoty sprawy zakończonej ostateczną decyzją, (którą to oceną jest on związany), ale bada tą sprawę wyłącznie w aspekcie określonych tym przepisem przesłanek – ocenia wyłącznie to, czy występuje stan zagrożenia wartości, o których mowa w tym przepisie, a następnie – czy w związku z wystąpieniem realnego zagrożenia wskazanych dóbr, istnieje konieczność eliminacji niewadliwej w stopniu kwalifikowanym decyzji z obrotu prawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z 24 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1901/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba za organem orzekającym, iż przesłanki określone w art. 161 § 1 k.p.a. nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Przede wszystkim z treścią decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...], wydaną w oparciu o art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, czy też jej wykonaniem, nie wiąże się stan zagrożenia dóbr wymienionych w tym przepisie. Ww. decyzją organ udzielił zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu położonego na parterze budynku przy Al. [...] w [...] na lokal gastronomiczny – kawiarnię, zgodnie z załączonym projektem. Obowiązkiem organu w rozpoznawanej sprawie było w pierwszej kolejności dokonanie oceny, czy taka decyzja, zmieniająca sposób użytkowania lokalu na lokal gastronomiczny – kawiarnię, spowoduje/powoduje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego lub poważne szkody dla gospodarki narodowej lub ważnych interesów Państwa. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, iż organ prawidłowo uznał, że decyzja z dnia [...] stycznia 2003 r. nie powoduje stanu zagrażającego ww. wartości. Ani treść decyzji Prezydenta m. [...] nr [...] – zezwolenie na zmianę sposobu użytkowania lokalu na lokal gastronomiczny - kawiarnię, ani też w ostateczności jej wykonanie – nie niosą bowiem za sobą zagrożeń, o których mowa w art. 161 § 1 k.p.a. Na tego rodzaju zagrożenie nie wskazała także strona skarżąca, ani w skardze, ani w postępowaniu administracyjnym. Co istotne, we wniosku z dnia [...] sierpnia 2007 r. (inicjującym to postępowania) skarżąca podniosła, iż "pierwotny lokal w tym miejscu był to lokal cichy – księgarnia w konsekwencji zmieniony został projektem na podobny kawiarnię. Obecni właściciele w sposób bezprawny i samowolny, amatorski przekształcili go w klub afterowo-dyskotekowo-muzyczny w miejscu zdaniem biegłego sądowego nie nadającym się do działalności muzycznej, o której w momencie wystąpienia o zmianę sposobu użytkowania nie było mowy". Podobne okoliczności skarżąca przywołała także w skardze. Z powyższego wynika zaś, iż stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego strona skarżąca wiąże nie tyle z decyzją kwestionowaną, która zezwoliła na prowadzenie w lokalu kawiarni (działalności mało uciążliwej - również w ocenie skarżącej), co ze zmianą charakteru lokalu z kawiarni na lokal muzyczny – dyskotekowy. Podnoszona przez stronę skarżącą uciążliwość działalności powadzonej w lokalu, nie wynika więc z zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu na lokal gastronomiczny – kawiarnię, a ewentualnie z wadliwego wykonania tego zezwolenia. Dlatego też nie mogła być uwzględniona jako przesłanka z art. 161 § 1 k.p.a., uzasadniająca uchylenie lub zmianę decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...]. Trafnie bowiem organ podkreślił, iż postępowanie prowadzone w oparciu o art. 161 § 1 k.p.a. nie służy eliminacji zagrożeń wynikających z nieprawidłowego wykonania decyzji, tj. niezgodnego z udzielonym decyzją ostateczną pozwoleniem, określającym sposób użytkowania lokalu. Dodać przy tym należy, iż poza kontrolą organu rozpoznającego niniejszą sprawę pozostawała kwestia ewentualnej zmiany sposobu użytkowania lokalu na niezgodną z ostateczną decyzją Prezydenta m. [...] z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...]. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zdaniem Sądu, GINB słusznie przede wszystkim przyjął w sprawie, iż z ostateczną decyzją Prezydenta m. [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] nie wiąże się stan zagrożenia dóbr wymienionych w art. 161 § 1 Kodeksu. O takim stanie zagrożenia nie może świadczyć faktyczny sposób użytkowania lokalu, do którego odnosi się wskazana decyzja ostateczna. GINB orzekając w sprawie prawidłowo również przyjął, że w omawianym trybie organ ocenia wyłącznie decyzję ostateczną w kontekście przesłanek wymienionych w art. 161 § 1 Kodeksu. Wszelkie zaś nieprawidłowości w jej wykonaniu nie mogę stanowić o zasadności zastosowania wskazanego trybu, mogącego mieć (co nie jest bez znaczenia) zastosowanie tylko w sytuacjach wyjątkowych, z uwagi na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę trwałości decyzji. W konsekwencji za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty skargi. Zdaniem Sądu, rozpatrując sprawę GINB nie naruszył przepisów procesowych, wziął bowiem pod uwagę wszelkie te okoliczności, które przy ocenie sprawy mogły mieć znaczenie prawne. Wyjaśnił także z jakich przyczyn argumentacja skarżącej nie mogła wywołać zamierzonego skutku. Jednocześnie, oceniając sprawę GINB kierował się prawidłową wykładnią ww. art. 161. Dodać przy tym należy, iż z akt sprawy wynika, że kwestionowana decyzja ostateczna pozostaje w obrocie prawny, prowadzone postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności nie doprowadziło bowiem do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Z wymienionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.