VII SA/Wa 2454/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (sprawozdawca), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i dostarczenia projektu budowlanego zamiennego skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].09.2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) - po rozpatrzeniu odwołania A. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...].07.2013 r., nakładającej na M. M. obowiązek sporządzenia i dostarczenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wykonane przy budowie budynku gospodarczego oraz w zagospodarowaniu terenu działki, w tym pod względem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi odprowadzania wód opadowych, w terminie ośmiu miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu [...].05.2013 r. stwierdzono, że na działce nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...] realizowana jest budowa budynku gospodarczego w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę określonych w decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...].09.2010 r. Istotne odstępstwa polegały m.in. na zwiększeniu wysokości obiektu, wykonaniu dodatkowych otworów okiennych na parterze i poddaszu. Ponadto inwestor zwiększył powierzchnię utwardzoną działki, dodatkowo wykonano mur i przedłużono połać dachową kierując spadek na działkę sąsiednią. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...].06.2013 r. nakazał wstrzymanie prac budowlanych przy rozbudowie budynku gospodarczego oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia inwentaryzacji geodezyjnej wykonanych robót budowlanych, a także nakazał wykonanie robót zabezpieczających w postaci tymczasowych urządzeń zbierających wody opadowe do szczelnych zbiorników retencyjnych na własnym terenie. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z dnia [...].07.2013 r. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wykonane przy budowie budynku gospodarczego oraz w zagospodarowaniu terenu działki, w tym pod względem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi odprowadzania wód opadowych. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].07.2013 r. jest prawidłowa. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie bezspornie roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego prowadzone były z istotnymi odstępstwami od warunków określonych w decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...].09.2010 r. Zmiany wykonane w zakresie dotyczącym charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, tj. kubatury oraz zakresu objętego projektem zagospodarowania działki wymagały uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Taką decyzją inwestor się nie legitymował, co skutkuje wszczęciem procedury naprawczej określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nałożeniem obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Organ zwrócił uwagę, iż zarzuty zawarte w odwołaniu dotyczą zakresu robót budowlanych, do jakich inwestor został zobowiązany postanowieniem nr [...] z dnia [...].06.2013 r. wstrzymującym prowadzone prace budowlane, nie negują zaś w żaden sposób konieczności sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Wskazał, że prawidłowość wykonanych robót zabezpieczających została potwierdzona przez organ powiatowy w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...].06.2013 r. Podkreślił, iż z uwagi na kompetencje i zawodowe przygotowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] mógł on ocenić zasadność wykonanych robót. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2013 r. nr [...] złożyła A. P. Skarżąca zarzuciła, że organ ograniczył się praktycznie do stwierdzenia okoliczności bezspornych, a mianowicie, że prace budowlane przy budowie budynku gospodarczego prowadzone były z istotnymi odstępstwami od warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz że zachodzi konieczność sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Podkreśliła, że w odwołaniu zakwestionowała wynik kontroli z dnia [...].06.2013 r. co do prawidłowości wykonanych prac zabezpieczających, natomiast organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że należy dać wiarę ustaleniom Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z uwagi na jego kompetencje. Wskazała, że złożyła wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego specjalisty, który dokona sprawdzenia, czy prace zostały wykonane zgodnie z zobowiązaniem oraz czy zabezpieczają w sposób wystarczający sąsiednie działki przed podtapianiem, który to wniosek nie został rozpoznany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Bezsporną w sprawie okolicznością jest to, że przedmiotowy budynek , którego dotyczy postępowanie, został wybudowany na podstawie decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...].09.2010r. o pozwoleniu na budowę , lecz w toku budowy inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Istotne odstępstwa polegały m.in. na zwiększeniu wysokości obiektu, wykonaniu dodatkowych otworów okiennych na parterze i poddaszu oraz zwiększeniu powierzchni utwardzonej działki, a także wykonaniu muru i przedłużeniu połaci dachowej ze spadkiem na działkę sąsiednią. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego zasadnie zastosował tryb postępowania przewidziany art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: p.b. - Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepis ten przewiduje, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych, oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. W tej kwestii należy podzielić stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1723/07 (publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl) i z dnia 8 stycznia 2010 r., II OSK 15/09 (publ. Lex nr 597313). W drugim z wymienionych orzeczeń NSA stwierdził, że "w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.) organ może nałożyć obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz, w razie potrzeby, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych prowadzących do stanu zgodnego z prawem - tak w odniesieniu do robót budowlanych "wykonywanych" (po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych postanowieniem), jak i do budowy już zakończonej. Omawiana norma prawna ma zastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (ust. 1 pkt 3), o którym mowa w art. 36a. Dalsze postępowanie prowadzone jest zgodnie z przepisami ust. 4 bądź 5 art. 51 Prawa budowlanego. Należy zauważyć, że w omawianym przypadku organ administracji architektoniczno-budowalnej, zgodnie z art. 36a ust. 2, jest zobowiązany do uchylenia pozwolenia, gdy decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 3 stanie się ostateczna. W ust. 4 uregulowana została natomiast dalsza procedura związana z istotnym odstąpieniem, która jest jednak możliwa do kontynuowania dopiero po uchyleniu pierwotnego pozwolenia na budowę (zob. wyżej i art. 36a ust. 2). Właściwy organ po sprawdzeniu wykonania obowiązku (niewykonanie obowiązku oznacza nakaz jak w ust. 1 pkt 1 - ust. 5) wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu zamiennego oraz pozwolenie na wznowienie robót. Pojawia się wówczas obowiązek uzyskania, po zakończeniu budowy, pozwolenia na użytkowanie. W wyroku NSA z dnia 16 marca 2009, II OSK 357/08, wyrażono trafny pogląd, iż organ administracji nie ma możliwości przed sporządzeniem projektu budowlanego zamiennego przeprowadzenia pełnej oceny dokonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z prawem. Do dokonania tej oceny niezbędne jest bowiem wykonanie przez uprawnioną osobę projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organu jest natomiast sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Dopiero zatem treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić będzie wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego. Podobne stanowisko zajął wcześniej NSA w wyroku z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1087/07. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, iż w rzeczywistości nie odnoszą się one do zaskarżonego aktu, a do wyników kontroli przeprowadzonej przez przedstawiciela organu powiatowego w dniu [...] czerwca 2013r. jednak należy wyjaśnić, iż nie istnieje zależność, pomiędzy prawidłowością wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia Nr [...] z dnia [...].06.2013r. a zasadnością wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...].07.2013r., bowiem jak to zostało wykazane powyżej, dopiero przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, który dotyczyć będzie także spornej kwestii zagospodarowaniu terenu działki, w tym pod względem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi odprowadzania wód opadowych, daje podstawę do skontrolowania wykonanych robót budowlanych( również zamierzonych) pod względem ich zgodności z przepisami prawa. Należy bowiem mieć na uwadze, iż celem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane jest doprowadzenie robót budowlanych- wykonanych w warunkach istotnych odstępstw od projektu budowlanego, do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności (zgodności z przepisami) i jakości wykonywanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też przywołanymi warunkami technicznymi (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyrokach z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. II SA/Łd 839/10, Baza Orzeczeń LEX nr 755943, oraz z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 944/07, Baza Orzeczeń LEX nr 510930). Jeżeli okaże się, że zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego będzie niemożliwe ze względu na jego sprzeczność z miejscowy planem zagospodarowania przestrzennego czy z przepisami techniczno-budowlanymi organ nadzoru budowlanego jest na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego uprawniony do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Należy ponownie podkreślić, iż postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego zmierza do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie orzekania w tym zarówno przepisami prawa miejscowego jak i rozporządzenia wykonawczego tj rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z kwietnia 2002r. Z tych względów zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą należy uznać za prawidłową, zaś zarzuty skargi w istocie za nieskierowane wobec zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.