VII SA/Wa 246/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Znak: [...]Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "kpa", po rozpoznaniu wniosku [...] sp. z o.o. z. siedzibą w [...], o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r., zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi obwodowej miasta [...], łączącej drogę krajową Nr [...] z drogą krajową Nr [...] na odcinkach od km 0+000,00 do km 1+804,00 oraz od km 2+250,00 do km 3+840,00 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi", odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu przedstawiono następujący przebieg toczącego się postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., Wojewoda [...] zezwolił na realizację ww. inwestycji drogowej. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 84/11, oddalił skargę [...] sp. z o.o. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r.  Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1688/11, oddalił skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2011 r" sygn. akt VII SA/Wa 84/11. Pismem z dnia 9 października 2012 r., Wojewoda [...] przekazał Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zgodnie z właściwością, wniosek [...] sp. z o. o. złożony w trybie art. 155 kpa, o zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r., w części dotyczącej punktu [...], poprzez orzeczenie "o wymaganiach dotyczących ochrony uzasadnionych interesów (osób trzecich) tj. [...] sp. z o.o. poprzez: - ustanowienie na rzecz ww. spółki niezbędnych służebności gruntowych oraz; - ustalenie na rzecz inwestora obowiązku budowy i utrzymania odpowiednich w tym celu urządzeń. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., odmówił zmiany ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r., utrzymanej w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. i w zakresie wskazanym we wniosku. W dniu 28 stycznia 2013 r. wpłynął do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej kolejny wniosek [...] sp. z o.o. z dnia 16 stycznia 2013 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. Zdaniem wnioskodawcy niezbędne jest ustanowienie służebności gruntowej przejazdu i przechodu na jego rzecz, przez grunty pod wybudowanym wiaduktem oraz zobligowanie inwestora do budowy i utrzymania odpowiednich, w tym celu urządzeń. We wniosku wskazano ponadto, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 551/11, że regulacja przewidująca miesięczny termin dla złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego powinna odnosić się wyłącznie do tych przypadków, w których podstawą jej wniosku jest okoliczność, z powodu której organ nie może wznowić postępowania z urzędu. W ocenie wnioskodawcy powyższe uzasadnia wznowienie postępowania z urzędu, gdyż w dniu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji organ nie wiedział (nie przewidywano nawet czy jest to możliwe), iż na rzecz [...] sp. z o.o. należy ustanowić niezbędne służebności gruntowe przechodu i przejazdu przez grunty pod wybudowanym wiaduktem. Zdaniem Spółki organ nawet w przypadku niezachowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 kpa, ma obowiązek zbadać, czy nie zachodzą okoliczności do wznowienia postępowania z urzędu. Rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego organ wyjaśnił, że wniesienie przez stronę wniosku o wznowienie postępowania nie wszczyna postępowania wznowieniowego. Podanie uruchamia postępowanie wstępne, w trakcie którego organ administracyjny bada formalne podstawy wznowienia postępowania, tj. czy wniosek pochodzi od strony, czy wnioskodawca powołuje podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 kpa oraz, czy zachowany został termin określony w art. 148 kpa. Dopiero pozytywna weryfikacja powyższych przesłanek pozwala na przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stosownie do art. 148 § 1 kpa, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin jednego miesiąca biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do żądania wznowienia postępowania, a nie od dnia, w którym strona prawidłowo oceni znaczenie dowodu lub faktu. Przekroczenie jednomiesięcznego terminu stanowi przeszkodę przedmiotową do wznowienia postępowania. Organ podkreślił, że instytucja wznowienia postępowania stanowi wyjątek od zasady stałości ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, wskazanej w art. 16 kpa, w związku z czym do przepisu art. 148 § 1 kpa ma zastosowanie wykładnia literalna, co wynika ze specyfiki postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, które ma charakter nadzwyczajny. W niniejszej sprawie, w ocenie organu, wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. został złożony z uchybieniem terminu. Z akt postępowania wynika, że wnioskodawca powołując się na zaistnienie tych samych przesłanek, pismem z dnia 17 września 2012 r. wniósł, na podstawie art. 155 kpa, o zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r., utrzymanej w mocy ww. decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. Zatem w ocenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej bezsprzecznym jest fakt, iż już w dniu 17 września 2012 r. wnioskodawca wiedział o zaistnieniu, w jego ocenie nowych, okoliczności mających uzasadnić wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Dodatkowo organ podkreślił, że o fakcie objęcia przedmiotową inwestycją działek należących do Spółki i przebiegu linii rozgraniczających przedsięwzięcie strona skarżąca wiedziała jeszcze wcześniej tj. co najmniej od dnia doręczenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. (w trybie publicznego obwieszczenia), o czym świadczy treść wniesionego przez Spółkę w dniu [...] kwietnia 2010 r. odwołania od ww. rozstrzygnięcia. Niezależnie od powyższego, organ wskazał, iż wnioskodawca de facto nie wskazuje "nowych okoliczności", o których stanowi art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Z pisma można jedynie wywieść, że za takowe uznaje utratę przez Spółkę możliwości dotychczasowego wykorzystania pozostałej nieruchomości na skutek dokonanego skarżoną decyzją wywłaszczenia działek pod inwestycję oraz nieprawidłowe działanie organu, polegające na nieustanowieniu w ww. decyzji niezbędnych służebności. W tych okolicznościach brak było podstaw do wznowienia postępowania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 kpa, po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r., - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ powtórzył swoją argumentację przedstawioną w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2013 r. Odnosząc się do zrzutu odwołania dotyczącego braku wznowienia postępowania z urzędu Minister wyjaśnił, iż brak jest podstaw do twierdzenia, że przepisy prawa nakładają na organy administracji obowiązek wznowienia postępowania w każdej ostatecznie zakończonej sprawie, celem sprawdzenia czy nie wystąpiły przesłanki wznowieniowe. Także zarzut naruszenia art. 148 kpa organ ocenił, jako bezzasadny. Wnioskodawca w sposób oczywisty przekroczył termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a tylko po wznowieniu postępowania otwiera się możliwość przeprowadzenia postępowania co do rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniosło Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowo – Usługowe [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] , reprezentowane przez adwokata M. T.. Postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania – art. 7 i 77 kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w efekcie wydanie przedmiotowego postanowienia bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez przytoczenie jedynie "że we wniosku o wznowienie postępowania skarżący podnosił przesłanki tożsame z tymi, które zostały wskazane w podaniu o zmianę decyzji w trybie art. 155" nie zaś wskazanie jakie sformułowania (zdania, słowa) zawarte w tym podaniu świadczą o dowiedzeniu się przez stronę już we wrześniu 2012 r. o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania i zupełne nie wyjaśnienie na czym polega tożsamość przesłanek z wniosku o wznowienie postępowania z tymi, które zawarte były w podaniu o zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa, - art. 10 Kpa w związku z art. 35 § 2 Kpa - poprzez ich niezastosowanie polegające na przyjęciu, iż Minister w postępowaniu dotyczącym ponownego rozpatrzenia sprawy nie prowadził postępowania wyjaśniającego stąd nie miał obowiązku zawiadomienia strony o możliwości zgłoszenia uwag i zapoznania się z zebranymi materiałami dowodowymi, co uniemożliwiło stronie wypowiedzenie się i zgłoszenie żądań przed wydaniem postanowienia; - art. 64 § 2 Kpa w związku z art. 148 Kpa - poprzez jego niezastosowanie i w efekcie przyjęcie, iż podanie zawierało wszystkie niezbędne elementy wymagane przepisami, podczas gdy skarżący wskazywał co prawda okoliczności stanowiące podstawę do wznowienia postępowania zakończonego prawomocną decyzją Wojewody [...], jednak nie wskazał precyzyjnie daty dowiedzenia się o tych okolicznościach, obowiązkiem więc organu było wezwanie skarżącego do precyzyjnego określenia ww. okoliczności; - art. 147 Kpa - poprzez jego niezastosowanie i w efekcie przyjęcie, że norma zawarta w przepisie nie nakłada na Ministra obowiązku wznowienia postępowania z urzędu, w przypadku gdy ujawnią się okoliczność z powodu których organ winien wszcząć postępowanie z urzędu. Obowiązek taki niewątpliwie istniał w przedmiotowej. Za każdym razem bowiem organ winien ustalić, czy okoliczność mająca być podstawą wznowienia postępowania ma taki charakter, że organ powinien z urzędu wszcząć postępowanie wznowieniowe. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie wydanych rozstrzygnięć i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga, jako niezasadna podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r" Nr 153, poz. 1269 ze zm. ), kontrola działalności administracji publicznej jest przez sądy administracyjne sprawowana pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie zaś art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym /Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Oceniając w tym aspekcie zaskarżone postanowienie Sąd uznał, że nie narusza ono prawa. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 145 § 1 kpa, bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145 a § 1 kpa. Podstawą tego postępowania jest, zgodnie z art. 149 § 2 kpa, postanowienie o wznowieniu postępowania. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego obowiązkiem organu jest zbadanie czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na przesłankach wymienionych w art. 145 § 1 kpa, czy został zachowany termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 kpa oraz czy pochodzi od strony postępowania. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony, jednak wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz 145 a może nastąpić wyłącznie na żądanie strony. W niniejszej sprawie skarżąca wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r., wskazując jako przesłankę wznowienia art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Odmawiając wznowienia postępowania organ uznał, iż wystąpiła przeszkoda przedmiotowa uniemożliwiająca pozytywne rozpatrzenie wniosku. Stanowisko to należy w pełni podzielić. Zgodnie z wypracowanym orzecznictwem sadów administracyjnych wznowienie postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne, jeżeli wystąpiły przeszkody podmiotowe bądź przedmiotowe. Do przeszkód podmiotowych można zaliczyć złożenie wniosku przez osobę niebędącą stroną w sprawie, bądź sytuację, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej, np. umowy cywilnej. Natomiast podstawową przeszkodę przedmiotową stanowi uchybienie przez wnioskodawcę ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 i 2 kpa lub art. 145 a § 2 kpa, gdy termin ten nie został przywrócony. Jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżącej Spółki o wznowienie postępowania oparty był o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, w którym strona wskazywała, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który ją wydał. Sąd w pełni akceptuje stanowisko organu, iż wniosek z dnia 16 kwietnia 2013 r. złożony został z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 145 § 1 kpa. Minister niewadliwie ocenił, że przesłanki i okoliczności wskazane we wniosku o wznowienie postępowania były już przez skarżącego podnoszone w postępowaniu wszczętym na jego żądanie na podstawie art. 155 kpa, co oznacza, że znane były stronie co najmniej od dnia 24 września 2012 r., tj. od daty skierowania pisma do organu. Podkreślić należy, że strona ze skutkiem prawnym może żądać wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym się dowiedziała o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, z zastrzeżeniem § 2 art. 148 kpa. Wykazanie zachowania ustawowego terminu obciąża stronę, która musi udowodnić tą okoliczność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2011 r., sygn.. akt GSK 1258/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn.. akt VII SA/Wa 15/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 9 marca 2007 r., sygn.. akt VII SA/Wa 2057/06). W sprawie, w ocenie Sądu, nie można mieć wątpliwości, że wniosek skarżącego z dnia 16 stycznia 2013 r. o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu, o którym stanowi art. 148 § 1 kpa. W takiej sytuacji wznowienie postępowania stanowiłoby rażące naruszenie prawa i godziłoby w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 kpa). Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one bezzasadne. Przede wszystkim, jak wyjaśniono to na wstępie, organ administracji publicznej, do którego wniesiono żądanie wznowienia postępowania obowiązany jest we wstępnej fazie tzw. rozpoznawczej ustalić wyłącznie, czy podanie pochodzi od strony postępowania, czy został zachowany termin do jego wniesienia oraz czy strona wskazuje podstawę wznowienia. postępowanie Organ nie prowadzi zatem pełnego postępowania administracyjnego, w rozumieniu przepisów kpa, stąd też zarzut naruszenia art. 7 i 77 kpa, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy jest chybiony. Bezzasadny jest także zarzut dotyczący braku wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu. Stosownie do art. 147 kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony. Naruszenie w procesie wydawania decyzji norm prawa procesowego niewątpliwie powoduje obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wznowienia. Nie oznacza to jednak, że organ w przypadku nieskutecznego złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania ma obowiązek wznowić postępowanie z urzędu w celu zbadania ewentualnego zaistnienia przesłanek wznowienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2002 r., sygn.. akt II SA 2791/00, Lex 83816). Także zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa jest chybiony. W sytuacji przedstawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest wykazanie jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 kpa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lutego 2002 r., sygn. akt IV SA/Po 1109/12, Lex 1287180). Skarżący podnosząc powyższy zarzut w żaden sposób go nie uzasadnił, a Sąd z urzędu dostrzegając naruszenie art. 10 § 1 kpa nie stwierdził aby mogło ono mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Podsumowując Sąd uznał, iż organ niewadliwie odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.