VII SA/Wa 2461/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi B. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (nazywany dalej "[...] WINB") postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) po rozpatrzeniu zażalenia B. T. (nazywanej dalej "skarżącą") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (nazywanego dalej "PINB w [...]") Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. wymierzające inwestorowi - skarżącej karę w wysokości 75.000 (słownie: siedemdziesiąt pięć tysięcy) złotych z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalno - produkcyjno - usługowego położonego na nieruchomościach oznaczonych nr ew. [...] i [...] przy ul. W. w G. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia [...] WINB podał, że w dniu 6 czerwca 2011 r. wpłynął do PINB w [...] wniosek skarżącej o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku przeznaczonego na cele mieszkaniowe i produkcyjno - usługowe. Budynek został zrealizowany na podstawie decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącej pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z kuchnią letnią, garażem i przyłączami na dz. nr ew. [...] i [...] położonych w G. przy ul. W. W trakcie realizacji inwestycji decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] ustalił na rzecz skarżącej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku z przeznaczaniem na cele mieszkaniowe i produkcyjno - usługowe. Na tej podstawie, na wniosek inwestora, Starosta [...] zmienił dwukrotnie własną decyzję Nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. w części dotyczącej projektu budowlanego i decyzjami z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz z dnia [...] grudnia 2010 r. udzielił skarżącej pozwolenia na budowę budynku z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe i produkcyjno — usługowe według zamiennych projektów budowlanych. PINB w [...] przeprowadził w dniu [...] czerwca 2011 r. oględziny w/w budynku. W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono, że budynek jest wykończony w całości zaś na parterze, tj. w części produkcyjno - usługowej przystąpiono do użytkowania przez funkcjonowanie zakładu krawieckiego. W związku z powyższym PINB w [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. wymierzył inwestorowi - skarżącej karę w wysokości 75.000 złotych z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalno - produkcyjno - usługowego położonego na nieruchomościach oznaczonych nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. W. w G. Pismem z dnia 25 lipca 2011 r. skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie PINB w [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2011r., wnosząc o jego uchylenie w związku z naruszeniem procedury wynikającej z art. 7, 9, 10, 68, 77 i 79 k.p.a. oraz umorzenie postępowania. Skarżąca wyjaśniła, że w trakcie oczekiwania na rozpatrzenie złożonego przez nią wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, razem z pracownikami prowadziła prace porządkowe w części parterowej budynku: myto okna, podłogi, ścierano kurze, wieszano karnisze i firanki, ustawiano stojaki, regały, wyposażenie zaplecza socjalnego, montowano maszyny do szycia, które przy pomocy elektryka instalowano, sprawdzając jednocześnie ich pracę. Chodziło o odpowiednie ich ustawienie (kwestia optymalnej dostępności światła) i zaprogramowanie, w tym również ustawienie pozwalające na wyeliminowanie niepotrzebnego źródła hałasu. W trakcie wymienionych prac nastąpiła kontrola budynku, zakończona spisaniem protokołu, w którym zawarto również wyjaśnienia skarżącej: w parterze budynku, tj. części planowanej pod zakład krawiecki i zaplecze socjalne dla pracowników były wykonywane prace porządkowe, ustawiano meble, stojaki, instalowano i regulowano maszyny. Skarżąca potwierdziła, że spisany protokół podpisała, zaznaczając, że treść protokołu nie została jej odczytana. Po późniejszym zapoznaniu się z treścią protokołu skarżąca stwierdziła, że jego treść (potwierdzona przez skarżąca własnoręcznym podpisem) nie odpowiadała rzeczywistym faktom. W ocenie skarżącej, brak uprzedniego zapoznania się z protokołem (przed jego podpisaniem) uniemożliwił stronie przedstawienie własnego stanowiska w sprawie, złożenie uwag do protokołu. Nadto, nie ujęto w protokole wyjaśnień skarżącej złożonych w trakcie oględzin. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, [...] WINB nie znalazł podstaw do jego uchylenia. Organ powołał się na art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, w myśl którego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Analizując zgromadzony materiał dowodowy [...] WINB potwierdził prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, który orzekł o karze z tytułu nielegalnego użytkowania budynku. Organ odwoławczy uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdził, że skarżąca przystąpiła do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalno - produkcyjno - usługowego w części dotyczącej powierzchni produkcyjno - usługowej przed legalnym oddaniem go do użytkowania, a więc z uchybieniem art. 54 i art. 55 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. W ocenie organu, z protokołu kontroli oraz dołączonej do niego dokumentacji fotograficznej wynikało jednoznacznie, że w dniu kontroli budynek był użytkowany. Za trafnością przyjętego stanowiska przemawiały poczynione ustalenia w trakcie kontroli pomieszczenia: ustawione meble, całkowicie lub częściowo uszyta odzież, maszyny do szycia oraz przybory potrzebne do szycia m. in. nici, a także pracownicy znajdujący się na stanowiskach pracy. [...] WINB nie uwzględnił zarzutu, że budynek nie był przez inwestora użytkowany (jak stwierdziła skarżąca w zażaleniu), a jedynie prowadzono w nich prace porządkowe w części parterowej budynku. Umeblowanie budynku, zgromadzone przedmioty codziennego użytku jednoznacznie wskazywały, że był on użytkowany czyli wykorzystywany zgodnie z jego przeznaczeniem. Wprawdzie w ustawie - Prawo budowlane ustawodawca nie zdefiniował terminu "użytkowanie obiektu budowlanego", jednak w świetle art. 5 ust. 2, art. 71 czy art. 71 a cyt. ustawy przyjąć należy, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do znacznie szerszego zakresowo cywilistycznego pojęcia "korzystania z rzeczy". W ocenie organu odwoławczego, inwestor- skarżąca wykorzystywała budynek dla celów produkcyjno - usługowych. W tym stanie rzeczy brak było jakichkolwiek racjonalnych argumentów pozwalających na przyjęcie stanowiska, że wybudowany obiekt nie był użytkowany (wykorzystywany) zgodnie z jego przeznaczeniem. Powołując się na art. 59f ustawy - Prawo budowlane, organ odwoławczy potwierdził prawidłowość kwoty wyliczonej przez PINB w [...] tytułem nielegalnego użytkowania - jako iloczyn dziesięciokrotnej stawki opłaty, współczynnika kategorii obiektu oraz współczynnika wielkości obiektu. Współczynnik kategorii obiektu (k) - kategoria według załącznika do ustawy Pb - XVII - budynki handlu i usług - wynosi 15,0. Współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,0. Po wyliczeniu kwota kary wynosi 500 x 15 x 1 x 10 = 75 000. Pismem z dnia 28 września 2011 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...], wnosząc o jego uchylenie wraz z postanowieniem PINB z dnia [...] lipca 211 r. Nr [...]. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła: rażące naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 79 § 1 i 2 i art. 80 k.p.a., rażące naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że wskutek wadliwie ustalonego przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego nałożono na nią bezpodstawnie karę pieniężną za rzekome nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu mieszkalno-produkcyjno- usługowego przy ul. W. w G. Zdaniem skarżącej, wadliwość kontroli przeprowadzonej w dniu 15 czerwca 2011 r. polegała na jej przeprowadzeniu bez uprzedniego zawiadomienia strony, z co najmniej 7 dniowym wyprzedzeniem, stosownie do art. 79 § 1 k.p.a. W konsekwencji strona nie miała możliwości podjęcia obrony swych praw i czynnego udziału w postępowaniu, gdyż gdyby skarżąca znała cel niezapowiedzianych oględzin, złożyłaby odpowiednie wyjaśnienia organowi nadzoru budowlanego i wówczas prawdopodobnie nie doszłoby do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Strona nie złożyła stosownych wyjaśnień, gdyż pracownicy PINB podczas oględzin nie poinformowali jej o stwierdzonym nielegalnym przystąpieniu do użytkowania obiektu. Zarzuty tej treści zostały podniesione dopiero w postanowieniu o wymierzeniu kary pieniężnej. Naruszenie w tym zakresie art. 10 w związku z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. miało zatem istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżąca wskazała na wadliwość dokumentacji fotograficznej sporządzonej w trakcie oględzin z uwagi na brak jej opisania w protokole oraz brak wzmianki w samym protokole. Organ I instancji błędnie ustalił stan faktyczny, a czynności techniczne (mycie wnętrza, rozruch maszyn) przygotowujące obiekt do użytkowania błędnie zakwalifikował jako użytkowanie tego obiektu. W ocenie skarżącej, podjęte czynności zmierzające do przygotowania obiektu do użytkowania były zasadne wobec oczekiwania na rychłe wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (co zresztą nastąpiło bez jakichkolwiek zastrzeżeń ze strony organów nadzoru budowlanego). Zdaniem skarżącej, nie można czynić inwestorowi zarzutu z przygotowywania obiektu stanowiącego jego własność do użytkowania w oczekiwaniu na uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Nie można również czynić zarzutu z faktu, iż zostały umieszczone w obiekcie urządzenia służące do prowadzenia działalności gospodarczej i z faktu, że były one testowane przez wykwalifikowane osoby. Ponieważ brak jest ustawowej definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania", w związku z tym o przystąpieniu do użytkowania w danym przypadku powinny decydować inne, indywidualnie rozpatrywane okoliczności. Skarżąca, odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 499/09, podkreśliła, że gdyby w danej sprawie zostało udowodnione, nie tylko to, iż określone urządzenia (maszyny) umieszczono w obiekcie, lecz ponadto stwierdzono w sposób właściwy i z zachowaniem ustawowych zasad, że są one w tym obiekcie użytkowane, przy czym nie ma miejsca tzw. "rozruch technologiczny", można byłoby uznać, że istotnie została spełniona przesłanka warunkująca wydanie orzeczenia na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. W niniejszej sprawie nie ma w ogóle podstaw do stwierdzenia, iż organ udowodnił (z zachowaniem ustawowych zasad) nielegalne przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącej, [...] WINB, utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji błędnie wywiódł, iż za "użytkowanie" - "trudno nie uznać przebywania w budynku, meblowania go, gromadzenia przedmiotów codziennego użytku". Tymczasem nie jest użytkowaniem samo stwierdzenie, że w danym lokalu znajdują się sprzęty, meble, czy odzież, gdyż może to być dowodem jedynie tylko umieszczenia tych rzeczy, a nie faktu użytkowania (wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 857/10). Do ustalenia tego, czy obiekt jest faktycznie użytkowany, muszą być przeprowadzone inne jeszcze dowody (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 783/09, LEX nr 573872, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 429/09, LEX nr 573858). Skarżąca podniosła, że w sprawie wymierzono karę pieniężną w takiej wysokości, jakby "samowola użytkowa" miała miejsce w całym obiekcie budowlanym, podczas gdy opisany w sprawie "rozruch technologiczny" miał miejsce na obszarze jedynie 46,28 metrów. Wadliwe było zatem wymierzenie kary bez uwzględnienia tej okoliczności. [...] WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga B. T. jest nieuzasadniona, gdyż w trakcie przeprowadzonego postępowania nie doszło do naruszenia procedury administracyjnej, w szczególności art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 8 i 9 k.p.a., art. 10 i 11, jak również art. 79 § 1 i 2 oraz 80 k.p.a., które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił organowi administracji na wymierzenie skarżącej kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalno-produkcyjno-usługowego. Podstawę materialnoprawną kwestionowanego przez skarżącą rozstrzygnięcia stanowił art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, w myśl którego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wskazany przepis stanowi samodzielną podstawę wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części). Przewiduje on sankcję karną za przystąpienie do użytkowania obiektu bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54) lub bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55). Sankcja ta to nic innego jak kara pieniężna z tytułu nielegalnego użytkowania. Nielegalne użytkowanie (o którym świadczy naruszenie art. 54 lub art. 55 ustawy - Prawo budowlane) jest wyłączną i wystarczającą przesłanką nałożenia tej kary. W tym miejscu warto zauważyć, że w art. 54 ustawy - Prawo budowlane, ustawodawca wprowadził zasadę, iż do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Jednocześnie należy mieć na uwadze wymóg określony w art. 55 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego zainteresowany musi uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Przystąpienie do użytkowania z naruszeniem reguł określonych w art. 54 lub art. 55 obliguje organ (bo nie pozostawia mu w tym zakresie żadnej swobody w działaniu, żadnego luzu decyzyjnego) do wydania orzeczenia o wymierzeniu kary pieniężnej. Stan faktyczny wypełniający dyspozycję art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane zmusza wręcz organ do przewidzianego w tym przepisie zachowania. Przy czym, stosując tę regulację prawną organ nie może wziąć pod uwagę (bo treść tego przepisu mu na to nie pozwala) ani okoliczności, które spowodowały przystąpienie przez inwestora do nielegalnego użytkowania, ani późniejszego uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu inwestor obowiązany jest w odpowiedniej formie powiadomić o zakończeniu budowy (stosując się albo do art. 54 albo do art. 55 cyt. ustawy), a naruszenie tego obowiązku skutkuje sankcją z art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, bez względu na okoliczności towarzyszące temu naruszeniu. Niniejsza sprawa dotyczy rozbudowy istniejącego budynku z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe i produkcyjno - usługowe według zmienionych projektów budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] - korzystając z uprawnienia jakie daje mu art. 81 a ustawy - Prawo budowlane, w dniu 15 czerwca 2011 r. przeprowadził kontrolę ww. obiektu. Kontrola ta odbyła się w obecności inwestora - skarżącej (v. protokół oględzin obiektu budowlanego z dnia 15 czerwca 2011 r., k. 8 akt administracyjnych). Protokół z kontroli został podpisany przez skarżącą, która nie wniosła do niego żadnych wyjaśnień i uwag. W protokole wskazano, iż budynek został wykończony w całości. W parterze budynku (w części produkcyjno - usługowej) znajdował się zakład krawiecki, który w dniu oględzin funkcjonował. Pracowało w nim 7 kobiet. Sporządzono na tę okoliczność m.in. dokumentację fotograficzną, z której wynika, iż w obiekcie była prowadzona działalność gospodarcza. Na zdjęciach widoczne są szwaczki przy maszynach do szycia, z partiami skrojonego materiału przygotowanego do szycia. Dokumentacja fotograficzna potwierdza (jak chce skarżąca) fakt zamontowania w obiekcie maszyn do szycia, jednakże szpulki nawleczonych w maszynach nici, skrojone partie materiału spinane i zszywane przez pracujące przy maszynach szwaczki, jak również zawieszona po wyprasowaniu partia odzieży wskazuje na funkcjonowanie zakładu produkcyjno-usługowego (szwalnictwo-krawiectwo). Powyższe okoliczności, zdaniem Sądu, jednoznacznie wskazują, że w sprawie zasadnie stwierdzono fakt użytkowania obiektu, przez co należy rozumieć wykorzystywanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (w rozpoznawanej sprawie obiekt przeznaczony na zakład szwalniczo-krawiecki). Wynik przeprowadzonych oględzin, sporządzony protokół kontroli (podpisany bez zastrzeżeń przez skarżącą), jak również dołączona do niego opisana dokumentacja fotograficzna uzasadniały wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w sprawie samowolnego przystąpienia do użytkowania budynku i wydanie rozstrzygnięcia nakładającego sankcję przewidzianą w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Konkludując, Sąd uznał, iż organy nadzoru budowlanego orzekające w niniejszej sprawie dysponowały wystarczającym materiałem dowodowym do wydania orzeczenia w oparciu art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Należy podkreślić, że przystąpienie do użytkowania z naruszeniem reguł określonych w przepisie art. 54 lub art. 55 obliguje organ (bo nie pozostawia mu w tym zakresie żadnej swobody w działaniu, żadnego luzu decyzyjnego) do wydania orzeczenia o wymierzeniu kary pieniężnej. Stan faktyczny wypełniający dyspozycję art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane zmusza wręcz organ do przewidzianego w tym przepisie zachowania. Przy czym, stosując tę regulację prawną organ nie może wziąć pod uwagę (bo treść tego przepisu mu na to nie pozwala) ani okoliczności, które spowodowały przystąpienie przez inwestora do nielegalnego użytkowania, ani późniejszego uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu inwestor obowiązany jest w odpowiedniej formie powiadomić o zakończeniu budowy (stosując się albo do art. 54 albo do art. 55), a naruszenie tego obowiązku skutkuje sankcją z art. 57 ust. 7ustawy - Prawo budowlane, bez względu na okoliczności towarzyszące temu naruszeniu. Nadto, w ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie w sprawie (wbrew zarzutom skargi) nie naruszyły przepisów procesowych i nie spowodowały pozbawienia skarżącej czynnego udziału w sprawie, stosownie do art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a., zgodnie z którym strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. W odpowiedzi na powyższy zarzut strony należy zauważyć, że jego ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu szczególnych unormowań zawartych w ustawie - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 81 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Czynności kontrolne z art. 81 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą przez art. 79 k.p.a. Jednakże, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 81 a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu. Oznacza to, że podmiotami uprawnionymi do uczestniczenia przy wykonywaniu czynności kontrolnych są organy nadzoru budowlanego oraz osoby których działania są kontrolowane, ich przedstawiciele bądź świadkowie (art. 81 a ust. 3) (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2009 r. II SA/Kr 1015/09) Kontrola odbyła się w obecności (przy udziale) inwestora - skarżącej (v. protokół oględzin obiektu budowlanego z dnia 15 czerwca 2011 r.), która do poczynionych przez organ ustaleń dotyczących użytkowania obiektu nie wniósł żadnych uwag. Z treści art. 81 a ust. 1 wynika, że stanowi on bezpośrednią podstawę prawną do przeprowadzenia przez uprawnione organy czynności inspekcyjno-kontrolnych. Czynności te nie są jednak oględzinami w rozumieniu art. 85 k.p.a., natomiast do sporządzenia protokołu mają zastosowanie przepisy art. 67-72 k.p.a. Mając na uwadze treść protokołu oględzin obiektu budowlanego z dnia 15 czerwca 2011 r. należy podkreślić że odpowiada on wymogom określonym w art. 68 k.p.a., zgodnie z którym protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole. W świetle zarzutów skargi najistotniejszy jest fakt, że protokół został podpisany przez skarżąca bez zastrzeżeń. Skarżąca nie zakwestionowała w nim okoliczności, iż w dniu oględzin zakład krawiecki funkcjonował i pracowało w nim 7 kobiet, mimo, że obiekt nie uzyskał formalnego pozwolenia na użytkowanie wydanego przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Należy podkreślić, że uregulowanie szczególnego trybu dokonywania czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego w ustawie - Prawo budowlane (w ww. art. 81 a ust. 1) oznacza, iż do czynności przeprowadzanych przez ten organ w oparciu o wskazany przepis nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące oględzin (art. 85) i obowiązku zawiadamiania o miejscu i terminie przeprowadzania oględzin (art. 79 ust. 1), tym samym nie można skutecznie wywodzić ich naruszenia w sprawie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1324/11). W tym miejscu należy zauważyć, że z istoty czynności kontrolnych wynika, że nie obowiązuje w ich przypadku uprzednie informowanie stron o zamierzonym terminie dokonania czynności kontrolnych Powyższe stwierdzenie stanowi odpowiedź na zarzut skarżącej o braku wcześniejszego powiadomienia o celu "niezapowiedzianych oględzin" sformułowany w uzasadnieniu skargi. Niemniej Sąd raz jeszcze zauważa, że czynności kontrolne w dniu 15 czerwca 2011 r. odbyły się w obecności inwestora (skarżącej), a więc podmiotu, o którym mowa w art. 81 a ustawy - Prawo budowlane, który do poczynionych ustaleń nie wniósł żadnych uwag. W kontekście zarzutów skargi dostrzec również trzeba, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują formy wszczęcia postępowania administracyjnego, a jedynie w art. 61 § 4 stanowią o konieczności zawiadomienia wszystkich stron postępowania o jego wszczęciu. Sąd zauważa też, że brak określenia w Kodeksie formy wszczęcia postępowania powoduje, iż za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu przyjmuje się pierwszą czynność organu wobec strony. Taką czynnością może być zarówno czynność kontrolna przeprowadzona w oparciu o ww. art. 81 a ustawy - Prawo budowlane, jak i pismo organu informujące o wszczęciu postępowania. Zatem, PINB w [...] mógł po pierwsze - przeprowadzić oględziny rozbudowanej części obiektu (bez uprzedzania o nich na siedem dni przed terminem), a po drugie - przyjąć, iż czynności kontrolne jakie przeprowadził w dniu 15 czerwca 2011 r. (w obecności inwestora-skarżącej) stanowią pierwszą czynność wobec strony w postępowaniu w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu, a zarazem materiał dowodowy w tej sprawie. Takie działanie organu nadzoru budowlanego uzasadnione jest m.in. specyfiką spraw prowadzonych przez ten organ (i należących do jego właściwości). Z przedstawionych powyżej powodów, Sąd nie uwzględnił zarzutów procesowych skargi. Nie dopatrzył się także naruszenia innych przepisów, w tym art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Sąd nie stwierdził też, aby kwota nałożonej kary została wadliwie przez organy ustalona. Organy obu instancji przedstawiły dokładny sposób jej wyliczenia w oparciu o art. 59f ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, wskazując wszystkie elementy, które na to wyliczenie miały wpływ. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.