VII SA/Wa 2464/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek (spr.), asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M. N. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także jako: GINB) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia M.N. (dalej jako: skarżąca), na postanowienie Wojewody [...] (dalej jako: Wojewoda) z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - utrzymał w mocy postanowienie Wojewody. Z akt sprawy wynika, że Starosta K. decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J.K. Przedsiębiorstwo Budowlano-Handlowe [,,,] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w zabudowie bliźniaczej – segment "[...]" w K. przy ul. [...], na działce nr ewid. [...]. W dniu [...] października 2017 r. do Wojewody wpłynął wniosek M.N. zatytułowany "ponowne żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji" Starosty K. z dnia [...] września 2015 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty K. z dnia [...] września 2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że M.N. występowała już z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty, a postępowanie w tej sprawie zakończone zostało decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. umarzającą postępowanie w całości z uwagi na stwierdzenie, że wniosek złożyła osoba nieuprawniona. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania M.N. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. W związku z powyższym organ stwierdził, że w obu sprawach zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, a ponowne wszczęcie postępowania nadzorczego i wydanie nowej decyzji, niezależnie od kierunku rozstrzygnięcia, byłoby obarczone wadą nieważności. Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwszej decyzji w określonym trybie. Utrzymując w mocy powyższe postanowienie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym polega na ocenie interesu prawnego według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Dalej GINB wskazał, że M.N. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty K. z dnia [...] września 2015 r., a swój interes prawny w kwestionowaniu tej decyzji wywodzi z tytułu przysługującego jej prawa własności do działki nr ewid. [...] graniczącej bezpośrednio z działką inwestycyjną. Odwołując się do orzecznictwa sądowadaministracyjnego organ wskazał, że fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie przesądza o przysługiwaniu mu status strony postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że południowo – zachodni narożnik spornej inwestycji jest usytuowany w odległości ok. [...] m od istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Ponadto analiza projektu budowlanego (część opisowa pkt [...] "obszar oddziaływania obiektu - str. [...]) wykazała, że ściana południowa spornego budynku zaprojektowana w odległości mniejszej niż [...] m od granicy z działką nr ewid. [...] została zaprojektowana jako pełna ściana oddzielenia przeciwpożarowego o odporności ogniowej [...] oraz dodatkowo wysuniętym "o min. [...] m ponad dach tzw. ogniomurku". W ocenie GINB, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem działki skarżącej. Położenie wskazanej działki względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza uznanie, że sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki skarżącej, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r.t poz. 1422) (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), przepisu § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz przepis § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7.00 – 17.00) rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Planowane przedsięwzięcie nie pozbawia powyższej nieruchomości dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, prąd, telekomunikacja) jak również nie pozbawia działki nr ewid. [...] dostępu do drogi publicznej. GINB podkreślił, że projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych) na działce nr ewid. [...]. Jednocześnie dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany kierunku spływu wód powierzchniowych w celu kierowania ich na nieruchomość należącą do skarżących (§ 29 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.). W ocenie GINB skarżąca nie wykazała, a organ nie dopatrzył się, by miała ona interes prawny (art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa Budowlanego) w kwestionowaniu decyzji Starosty K. z dnia [...] września 2015 r. Uzupełniająco GINB zwrócił uwagę, że bez znaczenia dla oceny interesu prawnego skarżącej pozostaje kwestia ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji. Kwestia ta może bowiem wpływać wyłącznie na merytoryczną poprawność kontrolowanej decyzji, która nie podlega badaniu w przedmiotowym postępowaniu. GINB podzielił ustalenia Wojewody, że przymiot strony M.N., w kwestionowaniu decyzji Starosty podlegał już badaniu w ramach wszczętego postępowania nieważnościowego. Jednocześnie nie podzielił poglądu Wojewody, że okoliczność ostatecznego zakończenia postępowania w przedmiocie nieposiadania przez skarżącą interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Starosty K. stanowi przesłankę do odmowy wszczęcia kolejnego postępowania na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (tzw. powaga rzeczy osądzonej). Mając jednakże na uwadze okoliczności sprawy (stan faktyczny identyczny jak w sprawie zakończonej decyzją GINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz odległości dzielące działkę skarżącej od spornej inwestycji) GINB uznał, że powyższe naruszenie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, że zarówno rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania, jak i o jego umorzeniu wywołują identyczny skutek tj. brak podstaw do procedowania. W konsekwencji GINB stwierdził, że postanowienie Wojewody, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Skargę na powyższe postanowienie GINB wniosła M.N.. Domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] podniosła zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżąca zwróciła uwagę na rozbieżność organów obu instancji w ocenie prawnej swojego żądania, gdyż GINB utrzymując w mocy postanowienie Wojewody wskazał wprost na pierwszą z wymienionych przesłanek art. 61a § 1 k.p.a. nie dopatrując się, aby miała interes prawny, podczas gdy Wojewoda Wielkopolski odmawiając wszczęcia postępowania stwierdził, że nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie. Skarżąca podniosła, że art. 61a § 1 k.p.a. powinien mieć zastosowanie tylko wtedy, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii weryfikacji legitymacji materialnoprawnej osoby żądającej przeprowadzenia postępowania. Oczywistość ta powinna wynikać z samego podania inicjującego postępowanie. Natomiast jeżeli konieczne jest poczynienie ustaleń we wskazanym zakresie, to można tego dokonać tylko w toku postępowania. W przypadku późniejszej negatywnej oceny legitymacji wnioskodawcy, będącej wynikiem postępowania wyjaśniającego, wszczęte postępowanie administracyjne powinno zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania. Zdaniem skarżącej organy obu instancji popełniły błąd subsumcji tzn. niewłaściwie uznały, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada hipotezie normy określonej w art. 61 a § 1 k.p.a. Jednocześnie GINB prowadził badanie interesu prawnego skarżącej, gdy postępowanie nie zostało wszczęte. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzona w niniejszej sprawie sądowa kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go aktu doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty K. z dnia [...] września 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J.K. Przedsiębiorstwo Budowlano-Handlowe [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w zabudowie bliźniaczej – segment "[...]" w K. przy ul. [...], na działce nr ewid. [...]. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a mianowicie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a także gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już ostateczne rozstrzygnięcie. Zaznaczyć również należy, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, publ. LEX nr 1989306). Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanki dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyr. NSA z 18 kwietnia 2012r., sygn. akt II GSK 347/11, Lex nr 1219023). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której wniosek złożono w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta i zakończona decyzją ostateczną. Taka decyzja tworzy stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), co wyklucza ponowne rozstrzyganie tej samej sprawy. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, czemu skarżąca nie zaprzecza i o czym świadczy jej wniosek z dnia [...] października 2017 r. zatytułowany "ponowne żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji", że Wojewoda [...] prowadził już postępowanie z wniosku skarżącej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda umorzył postępowanie w sprawie przyjmując, że wniosek złożyła osoba nieuprawniona. Natomiast ostateczną, prawomocną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. GINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jakkolwiek umorzenie postępowania nieważnościowego z "pierwszego" wniosku skarżącej miało charakter wyłącznie formalny (procesowy), to argumentacja Wojewody, której niesłusznie nie podzielił GINB, o niedopuszczalności prowadzenia kolejnego postępowania dotyczącego zgodności z prawem decyzji Starosty, jest zdaniem Sądu prawidłowa. Umorzenie postępowania stanowiło ostateczne rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Krotoszyńskiego. Decyzja ta została wydana w stosunku do tego samego podmiotu – skarżącej M.N. i dotyczyła tego samego stanu faktycznego. Podkreślić należy, że przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przepis ten nie wymaga, aby ta "inna decyzja ostateczna" była decyzją rozstrzygającą sprawę merytorycznie (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 761/15) Z kolei art. 104 § 2 k.p.a. przewiduje, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Decyzja umarzająca postępowanie definitywnie kończy postępowanie i organ administracyjny jest nią związany (art. 110 k.p.a.). Przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowań w drodze decyzji powoduje, że stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja. Zgodnie z art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Wzruszenie zatem decyzji umarzającej postępowanie może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawę, w której decyzją ostateczną postępowanie umorzono, jest nieważna - art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - res iudicata (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 stycznia 1998 r., III SA 103/97, z glosą aprobującą B. Adamiak - OSP 1999/1/19, z dnia 29 kwietnia 1998 r., I SA/Gd 1279/96, z dnia 5 marca 2010, II OSK 367/09). Rację ma natomiast skarżąca twierdząc, że GINB dokonał oceny jej interesu prawnego w świetle art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w postępowaniu, które w istocie nie zostało wszczęte, skoro Wojewoda odmówił jego wszczęcia. Rozważania GINB dotyczące analizy projektu zagospodarowania terenu i obszaru oddziaływania spornej inwestycji były zatem zbędne wobec prawidłowego przyjęcia przez Wojewodę, że nie można domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji w sprawie uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Tym niemniej w ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody, mimo częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu, z przyczyn o których mowa była wyżej. Podzielić należy natomiast stanowisko GINB, że bez znaczenia w realiach rozpoznawanej sprawy pozostaje kwestia stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji. Słusznie organ w tym zakresie stwierdził, że okoliczność ta może wpływać wyłącznie na merytoryczną poprawność kwestionowanej decyzji, ale ta nie podlega badaniu w niniejszym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że kontrolowane postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) skargę oddalił.