VII SA/Wa 247/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. L. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) postanowieniem z dnia [...] października 2020r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku J. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] sierpnia 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] listopada 2017 r., [...] zmieniającej w zakresie terminu wykonania obowiązku własną decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. [...], udzielającą GDDKiA pozwolenia na użytkowanie obiektów kategorii: XXVII, tj. rowów melioracji szczegółowej ([...], przecinający [...] w km 8+965,30; [...], przecinający [...] w km 10+177,20 i [...], przecinający [...] w km 10+794,85; [...], przecinający [...] w km 12+276,70) i w związku z niewykonaniem wszystkich robót nakładającą na inwestora obowiązek wykonania robót konserwacyjnych: w zakresie rowu melioracji szczegółowej [...] na obszarze poza liniami rozgraniczającymi inwestycję, tj. na działce nr [...] obręb K., gm. R. (od km ok. 0+150 do km ok. 0+450 tego rowu) oraz [...] na obszarze poza liniami rozgraniczającymi inwestycje w granicach działki nr [...] obręb K., gm. R. oraz w granicach działki nr [...] obręb W., gm. Miasto P. Nowy termin wykonania obowiązku określono do 31 października 2019 r. GINB podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i powołując się na art. 61 a § 1 k.p.a. zaznaczył, że wynikają w niego dwie niezależne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest brak przymiotu strony osoby wnoszącej podanie o wszczęcie postępowania. Dalej wskazał, że pojęcie strony definiuje art. 28 k.p.a., a ustalenie interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną podmiotu, polegające na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on: indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym strona wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. O naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, można wywodzić tylko, gdy w przepisie prawa materialnego zawarty jest hipotetyczny stan faktyczny, który daje podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, a organ rozpoznający sprawę tego nie uwzględnił (por. wyroki NSA z dnia: 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 953/20 i 28 maja 2020 r" sygn. akt I OSK 1807/19). Organ zaznaczył, że skarżący podał, że inwestor w piśmie z dnia 2 września 2020 r. potwierdził jego przymiot strony wskazując na konieczność wejścia na działkę nr [...], obr. K., w celu wykonania konserwacji rowu melioracyjnego. Jednak nie wskazał przepisu prawa materialnego, który stanowiłby źródło jego interesu prawnego. Jako właściciel działki nr [...] (KW [...]) sąsiadującej z działką nr [...] (KW [...]), której właścicielem jest Gmina R., i na której znajduje się rów [...], jest zainteresowany stwierdzeniem nieważności ww. decyzji, nie może jednak tego poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, stanowiących podstawę żądania czynności od organu, co wskazuje, że ma on wyłącznie interes faktyczny, który jednak nie daje statusu strony. Zdaniem GINB, nie istnieje zatem przepis prawa, który mógłby stanowić o interesie prawnym skarżącego. Samo bycie właścicielem nieruchomości graniczącej z działką, na której znajduje się ww. rów nie daje podstaw do wywiedzenia statusu strony. J. L. nie jest zatem uprawniony do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia[...]listopada 2017 r. Powyższe stanowi przesłankę skutkującą odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Organ dodał, że o tym kto jest stroną w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie ustawodawca wprost przesądził, że przysługuje on wyłącznie inwestorowi (bądź Prezesowi Krajowego Zasobu Nieruchomości). Z orzecznictwa wynika, że skoro ustawodawca w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wyłączył inne podmioty od udziału w sprawie, to nie ma przesłanek, aby w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji rozszerzać krąg podmiotów biorących w nim udział. Sprawa o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oraz o stwierdzenie nieważności takiej decyzji są sprawami w granicach tej samej sprawy w znaczeniu materialnoprawnym (por. wyroki NSA z dnia: 18 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1540/16 i z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 780/17). Ponadto, zdaniem GINB, decyzja z [...] listopada 2017 r. nie narusza przepisów Prawa budowlanego, tj. została zrealizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a ponadto przeprowadzono obowiązkową kontrolę, która nie wykazała istotnych odstępstw od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Zasadnie zatem odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Organ dodał, że odmowa wszczęcia postępowania stanowi przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Odnosząc się do zarzutów strony stwierdził, że pozostają one bez wpływu rozstrzygnięcie, skoro postępowanie nie mogło zostać wszczęte. Odnośnie wskazania w piśmie z dnia 18 września 2020 r., że "decyzja WINB powinna zostać uchylona z urzędu w związku z nałożeniem obowiązku "konserwacji rowu poza liniami rozgraniczającymi inwestycję" ze względu na niemożność wykonania tych prac w dacie wydania decyzji" organ zaznaczył, że wszczęcie postępowania z urzędu pozostawione jest ocenie organu. Podmiot niemający interesu prawnego nie ma też roszczenia o wszczęcie postępowania z urzędu. Nie można bowiem z określonych wartości wyprowadzać zasadności żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 557/17). Skargę na powyższą decyzję złożył J. L. zarzucając naruszenie prawa procesowego i materialnego. Skarżący jednocześnie poinformował, że uzasadnienie zostanie przesłane elektronicznie w późniejszym terminie ze względu na obciążenia zawodowe spowodowane Covid-19. Wniósł ponadto o przeprowadzenie postępowania w trybie jawnym zgodnie z art. 122 p.p.s.a. oraz o zwrot kosztów postępowania W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał zaprezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: W celu wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego konieczne jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym nie podnoszonych w skardze. W świetle powyższych kryteriów skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] listopada 2017 r. zmieniającej – w trybie art. 155 k.p.a. w zakresie terminu decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie oznaczonych rowów melioracji szczegółowej, w tym rowu [...] i jednocześnie w związku z niewykonaniem wszystkich robót, nakładającą obowiązek wykonania robót konserwacyjnych w zakresie rowu ww. rowu na obszarze poza liniami rozgraniczającymi inwestycję, tj. na działce nr [...] obręb K., gm. R. Na wstępie zatem wskazać trzeba, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli zatem żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania - art. 61a § 1 k.p.a. Z powołanego przepisu wynikają więc dwie niezależne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, to jest takich, których wystąpienie jest możliwe do ustalenia już we wstępnej analizie wniosku. W przeciwnym wypadku organ ma obowiązek wszcząć postępowaniu i dopiero w jego toku zbadać, czy wnioskodawca posiada interes prawny do żądania wszczęcia postępowania. W rozpoznawanej sprawie organ badając interes prawny skarżącego przyjął że nie wykazał on przepisu prawa mogącego stanowić podstawę jego interesu prawnego oraz stwierdził, że tylko własność nieruchomości graniczącej z działką inwestycyjną nie daje podstaw do wywiedzenia statusu strony postępowania zakończonego decyzją z [...] listopada 2017r. Organ wskazał na orzecznictwo. Z którego wynika, że skoro w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ustawodawca wyłączył inne podmioty od udziału w sprawie, to nie ma również przesłanek, aby w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji rozszerzać krąg podmiotów biorących w nim udział. Na gruncie rozpatrywanej sprawy podkreślić jednak trzeba, że w orzecznictwie prezentowane jest również stanowisko odmienne niż zaprezentował organ. Wskazuje się bowiem, że wprawdzie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. i chociażby z tego powodu musi być stosowany ściśle, a więc tylko do postępowań dotyczących pozwolenia na użytkowanie. Nie ma on więc zastosowania w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Ustalenie kto jest stroną w takiej sprawie, powinno być zatem oparte na art. 28 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest bowiem postępowaniem nowym, a jego przedmiotem ma być ocena, czy badana decyzja nie jest dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto, okoliczność, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o pozwoleniu na budowę, nie przesądza o konieczności zawężenia kręgu stron w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jedynie do inwestora (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 1159/00). W art. 59 ust. 7 ustawodawca wskazał, że tylko inwestor posiada w tym postępowaniu przymiot strony, a więc inne podmioty chociażby miały interes prawny na podstawie innych przepisów - nie mogą brać w nim udziału, a więc kwestionować wydanych aktów. Jednak tak skonstruowana norma prawna – zdaniem Sądu - nie w każdej sytuacji może być interpretowana ściśle. Taki przypadek miał miejsce w niniejszej sprawie, bowiem decyzja z dnia [...] listopada 2017 r. zmieniała termin wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] listopada 2015r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie omawianej inwestycji, to jest warunku wykonania przez inwestora robót konserwacyjnych w zakresie rowu melioracji szczegółowej: [...] na obszarze poza liniami rozgraniczającymi inwestycję, tj. na działce nr [...] obręb K., gm. R. (od km ok. 0+150 do km ok. 0+450 tego rowu). To właśnie w tym zakresie – jak wynika z pism skarżącego znajdujących się w aktach sprawy – wnosił on o weryfikację wskazanej decyzji (pismo z dnia 25.03.2020r.). Z akt sprawy wynika, że przedłużanie terminu wykonania opisanego warunku podyktowane było nieudzieleniem inwestorowi zgody przez skarżącego na wejście na teren jego działki nr [...] w celu przeprowadzenia robót konserwacyjnych określonych w decyzji z dnia [...] listopada 2015r. Interes prawny skarżącego winien być zatem poddany ocenie z uwzględnieniem powyższych okoliczności we wszczętym postępowaniu. Przedwczesne były zatem rozważania GINB wskazujące, że decyzja z dnia [...] listopada 2017 r. została wydana bez naruszenia Prawa budowlanego, tj. na podstawie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, a ponadto przeprowadzono obowiązkową kontrolę, która nie wykazała istotnych odstępstw. Czym innym jest bowiem badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym, a czym innym legalności decyzji i jej prawidłowości. Pierwsza z wymienionych kwestii dotyczy etapu wstępnego polegającego na badaniu interesu prawnego według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia i badania wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy, natomiast drugi problem należy już do etapu oceny prawidłowości decyzji, której dotyczy wniosek, według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie ww. przepisu jest niezależne od woli stron. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach orzeczono na mocy na art. 200 p.p.s.a.