VII SA/Wa 2475/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi S. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. O. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 1257 – powoływanej dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 – powoływanej dalej jako "Prawo budowlane"), po rozpatrzeniu odwołania S. O. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], którą nakazano T. i S. O. doprowadzenie rozbudowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, znajdującego się na nieruchomości przy ul. K. w W., dz. nr ew. [...] obr. [...] do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 9 czerwca 2016 r. S. O. wniósł do organu powiatowego pismo wraz z wnioskiem o anulowanie decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], nazywając ją "decyzją karną", wydaną "karnie" w związku z niewykonaniem decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]. Z ustaleń organu wynika, że odwołanie od decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. zostało wniesione przez T. O. i S. O. z uchybieniem terminu. Pismem z dnia 27 lutego 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] skierował do stron postępowania pismo o wszczęciu postępowania w trybie art. 155 k.p.a., informując, że we wskazanym terminie strony mogą składać wnioski i zastrzeżenia oraz zgłaszać ewentualny sprzeciw w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. L. J. w protokole z przyjęcia ustnie złożonych wyjaśnień z dnia 9 marca 2017 r. wyjaśnił, że nie wyraża zgody na uchylenie decyzji organu powiatowego z dnia [...] stycznia 2012 r. Następnie w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadzono w dniu 13 kwietnia 2017 r. rozprawę administracyjną, mającą na celu ustalenie, czy występują wszystkie przesłanki określone w art. 155 k.p.a., pozwalające na wzruszenie decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. L. J.w trakcie rozprawy podtrzymał swoje stanowisko, że nie wyraża zgody na uchylenie decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. Dalej, decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., nakazującej T. i S. O. doprowadzenie rozbudowy budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, znajdującego się na nieruchomości przy ul. K. w W., dz. nr ew. [...] obr. [...] do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym. Pismem z dnia 10 czerwca 2017 r. S. O. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że art. 155 k.p.a. dopuszcza możliwość zmiany lub uchylenia, za zgodą stron decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się jej uchyleniu lub zmianie i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Spełnione więc muszą być łącznie następujące przesłanki, aby zaistniała możliwość zastosowania tego przepisu tj.: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślił, że zgoda wszystkich stron jest podstawową przesłanką do stosowania art. 155 k.p.a. i tym samym brak wyrażenia zgody na zmianę decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. przez którąkolwiek z osób, będących stroną postępowania stanowi o braku możliwości wzruszenia decyzji w powołanym trybie. W przypadku wielości podmiotów mających w postępowaniu przymiot strony - jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie - przez zgodę strony, o której mowa w art. 155 k.p.a., niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, rozumieć należy zgodę wszystkich osób (podmiotów) będących stroną postępowania, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie na podstawie tego przepisu. Skoro zatem podlegająca zmianie decyzja organu powiatowego z dnia [...] stycznia 2012 r. dotyczyła interesu prawnego wszystkich stron postępowania to każda ze stron musiała wyrazić zgodę na jej zmianę w trybie art. 155 k.p.a. W związku z tym, że przewidziana w art. 155 k.p.a. przesłanka dotycząca zgody stron nie została spełniona organ I instancji prawidłowo odmówił uchylenia na wniosek S. O. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. W skardze na powyższą decyzję S. O. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) błędne oznaczenie numeru ewid. działki jako [...], podczas gdy właściwy numer działki to [...]; 2) naruszenie art. 7 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przedstawionych przez skarżącego opinii architektów wykluczających możliwość wykonania decyzji organu powiatowego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]; 3) naruszenie art. 7 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie w postępowaniu zgłoszenia budowy z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...], zgodnie z którym budynek został zgłoszony do odbioru i przyjęty; 4) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepełne wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (m.in. dwie opinie architektów); 5) naruszenie art. 155 k.p.a., poprzez niezastosowanie, gdyż skarżący w niniejszym postępowaniu wyraził zgodę na uchylenie decyzji PINB nr [...]. Z uwagi na podniesione zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.) stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie z przyczyn w niej wskazanych a z powodów proceduralnych. Stąd też nie było celowe zdaniem Sądu, szczegółowe przedstawienie stanu faktycznego sprawy, jak i też dokonywanie merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W sprawie bezsporne jest, że w wydaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2017 r., którą odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2012 r. jak i w wydaniu tejże decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., której "anulowania" domagał się skarżący, brał udział ten sam pracownik organu powiatowego – A. C. Podpisał on zarówno decyzję wydaną w trybie art. 155 k.p.a. w I instancji w rozpoznawanej sprawie, jak i decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. (k. 38 akt administracyjnych). Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Dla dokonania prawidłowej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., należy mieć na uwadze cel wprowadzenia tej przesłanki wyłączenia pracownika organu. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 22 lipca 2007 r., II GSP 2/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślił, że istotą tego unormowania, podobnie zresztą jak odpowiadających mu przesłanek wyłączenia sędziego w procedurze cywilnej (art. 48 § 1 pkt 5 k.p.c.) i karnej (art. 40 § 1 pkt 6 k.p.k.), jest wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń, co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy, na co w swoim orzecznictwie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (np. wyroki z dnia 20 lipca 2004 r. SK 19/02 – OTK ZU Nr 7/A/2004, poz. 67 i z dnia 13 grudnia 2005 r. SK 53/04 – OTK-A 2005/11/137). Oceniając zgodność art. 24 w związku z art. 141 § 1 k.p.a. z art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji, w wyroku z dnia 7 marca 2005 r. P 8/03 (OTK-A-2005/3/20) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantuje stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie – kontroli sądowej. Z wyjątkiem podejmowania czynności niecierpiących zwłoki z uwagi na interes społeczny lub ważny interes strony (art. 24 § 4 k.p.a.), podlegający wyłączeniu pracownik nie może dokonywać innych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, ani w nich uczestniczyć, a tym bardziej wydawać decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub za ten organ. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko, iż wyłączenie pracownika w oparciu o przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy również pracownika orzekającego w postępowaniach w trybach nadzwyczajnych, który wcześniej brał udział w wydaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2017 r., II OSK 2886/17, z dnia 12 lipca 2016 r., II OSK 2469/15, z dnia 9 czerwca 2016 r., II GSK 135/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie, o którym mowa w art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem stanowiącym - obok wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji - jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji, umożliwiający zmianę lub uchylenie decyzji. Wskazać trzeba, że jedną z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego stanowi wydanie decyzji przez pracownika, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe naruszenia przepisu prawa, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2017 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do oceny wynikającej z powyższych rozważań. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.