VII SA/Wa 2482/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Bożena Marciniak, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2017 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Gmina [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2016 r. (znak : [...]). Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] sierpnia 2016 r. (znak: [...]) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2015 r. (nr [...]) utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] października 2014 r. (nr [...]) o zgłoszeniu sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia przez Gminę [...] do użytkowania sieci wodociągowej wraz z przyłączami w obr. ewid. [...], [...], [...], [...] i [...], gm. [...]. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Gmina [...] w dniu 11 sierpnia 2014 r. (data wpływu pisma do organu) zawiadomiła organ I instancji o zakończeniu budowy sieci wodociągowej. W piśmie z 13 sierpnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wezwał Gminę do sprecyzowania złożonego zawiadomienia (podania zakresu oddawanej inwestycji - numerów działek). Pismem z 21 sierpnia 2014 r. Gmina udzieliła odpowiedzi (podała numery działek). Następnie, w piśmie z 29 sierpnia 2014 r. Gmina została wezwana na podstawie art. 57 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), do uzupełnienia, w terminie 7 dni, zawiadomienia o zakończeniu budowy. Pismo zostało doręczone inwestorowi w dniu 1 września 2014 r. W piśmie z 8 września 2014 r. (nadanym w urzędzie pocztowym w tym samym dniu) Gmina [...] udzieliła odpowiedzi na wezwanie organu. To pismo wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 10 września 2014 r. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, termin na wniesienie sprzeciwu rozpoczął bieg od 11 września 2014 r. tj. dnia następnego po dniu otrzymania przez organ pisma Gminy z 8 września 2014 r. udzielonego w związku z wezwaniem z 29 sierpnia 2014 r. do uzupełnienia zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 57 ust. 4 prawa budowlanego). W związku z tym 21 - dniowy termin na wniesienie sprzeciwu upływał w dniu [...] października 2014 r., czyli w dniu w którym organ I instancji wydał (i wysłał) decyzję o wniesieniu sprzeciwu. Z akt sprawy wynika, że organy wniosły sprzeciw od zamiaru przystąpienia do użytkowania ponieważ stwierdziły, że Gmina nie złożyła wszystkich wymienionych w piśmie dokumentów (inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej - nie obejmowała części wodociągu zrealizowanej w miejscowościach [...] i [...] oraz protokołu dezynfekcji i płukania sieci - 57 ust. 1 pkt 4 i 5 prawa budowlanego). We wniosku z 29 grudnia 2015 r. o stwierdzenie nieważności tych decyzji skarżąca podniosła, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Według Gminy organy obu instancji nie dochowały ustawowego, niepodlegającego przywróceniu 21 - dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 54 prawa budowanego. Skarżąca stwierdziła, że w dniu 8 września 2014 r. nadała w placówce potowej odpowiedź na wezwanie organu z 29 sierpnia 2014 r., co oznacza, że uczyniła to po terminie. W tej sytuacji 21 - dniowy termin na wniesienie przez organ sprzeciwu rozpoczął bieg od dnia 9 września 2014 r. i upływał w dniu 29 września 2014 r. Organ nie dysponując jej pismem w dniu 8 września 2014 r. nie był uprawniony do dalszego oczekiwania na korespondencję. Po rozpoznaniu tego wniosku, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2016 r. wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w świetle art. 54 i art. 57 ust. 4 prawa budowlanego oraz art. 57 § 1 k.p.a. jako początkowy dzień biegu 21 - dniowego należy przyjąć dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zawiadomienia. W przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zawiadomienia - dzień następny po dniu, w którym to uzupełnienie nastąpiło (o ile nastąpiło to w terminie określonym przez organ), lub też dzień następny po dniu, w którym upłynął wyznaczony przez organ termin nakładający obowiązek uzupełnienia zawiadomienia. Organ dodał, że z akt sprawy (wykazu załączników do pisma PINB [...] z dnia 10 września 2015 r. przy którym zwrócono dokumenty przedłożone przez Gminę [...] wraz ze zgłoszeniem zakończenia budowy) nie wynika, aby inwestor przedłożył protokół płukania i dezynfekcji sieci wodociągowej. We wniosku o ponowne sprawy skarżąca powtórzyła stanowisko zaprezentowane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] października 2014 r. o zgłoszeniu sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia przez Gminę [...] do użytkowania sieci wodociągowej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Gmina [...] w skardze na tę decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzuciła naruszenie : a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niedostateczne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, b) art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej i rozstrzygnięcie występujących w sprawie wątpliwości na niekorzyść skarżącej, c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, d) art. 54 prawa budowlanego, przez nieprawidłowe przyjęcie, że został zachowany 21 - dniowy termin na zgłoszenie sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia przez skarżącą do użytkowania sieci wodociągowej. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. W szczególności stwierdziła, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję nie dysponował pełną dokumentacją (została zwrócona), co jak sam przyznał organ "powoduje dodatkową trudność w ocenie zebranego materiału dowodowego w trybie nieważnościowym i tym samym sprawia, że powstają wątpliwości co do tego, jakimi dokumentami dysponował organ i co z nich wynikało". Zdaniem skarżącej w związku z tymi wątpliwościami sprawę należało rozstrzygnąć na korzyść strony, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a. Gmina dodała, że nawet jeżeli przyjąć, że termin do wniesienia sprzeciwu rozpoczął bieg od dnia 11 września 2014 r. (a nie 9 września), to nie zmienia to faktu, że sprzeciw został wniesiony po terminie, ponieważ nie został jej doręczony w ostatnim dniu 21 - terminu na wniesienie sprzeciwu ([...] października 2014 r.). Skarżąca wskazała na rozbieżności w orzecznictwie w kwestii liczenia tego 21 – dniowego terminu i stwierdziła, że do rażącego naruszenia prawa może dojść także wówczas, gdy istnieje rozbieżność orzecznictwa sądowego co do wykładni przepisu (II FSK 667/08). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] października 2014 r. o zgłoszeniu sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia przez Gminę [...] do użytkowania sieci wodociągowej, ponieważ sprzeciw został wniesiony z zachowaniem 21 - dniowego terminu przewidzianego w przepisach prawa. Sąd nie podziela tego stanowiska organu. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 54 prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji) do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Trzeba dodać, że 21 - dniowy termin określony w art. 54 prawa budowlanego jest terminem prawa materialnego, co oznacza, że tylko w tym terminie organ administracji uprawniony jest do zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy. Jego upływ pozbawia organ możliwości skorzystania z możliwości zgłoszenia sprzeciwu. Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych wynika, że pismem z 29 sierpnia 2014 r. Gmina została wezwana do uzupełnienia, w terminie 7 dni, zawiadomienia o zakończeniu budowy. Pismo zostało doręczone inwestorowi w dniu 1 września 2014 r. W piśmie 8 września 2014 r. Gmina [...] udzieliła odpowiedzi na wezwanie organu. To pismo wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 10 września 2014 r. Termin do wniesienia przez organ sprzeciwu od zamiaru przystąpienia do użytkowania rozpoczyna bieg w dniu następnym po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zawiadomienia. W przypadku gdy strona została wezwana do uzupełnienia zawiadomienia - dzień następny po dniu, w którym to zawiadomienie nastąpiło (o ile nastąpiło w terminie określonym przez organ), lub też dzień następny po dniu, w którym upłynął wyznaczony przez organ termin do uzupełnienia zawiadomienia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 392/11, lex nr 1085825). Z powyższego wynika, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nieprawidłowo stwierdził, że termin do wniesienia sprzeciwu rozpoczął bieg dopiero w dniu następnym po dniu otrzymania przez organ pisma skarżącej (11 września). W rozpoznawanej sprawie należy przyjąć, że ten 21 - dniowy termin rozpoczął bieg od dnia 9 września 2014 r., a więc od dnia następnego po dniu, w którym skarżąca udzieliła odpowiedzi na wezwanie organu. Zatem wniesienie przez organ I instancji sprzeciwu w dniu 1 października 2014 r. nastąpiło po terminie. Ta wada decyzji jest oczywista (jednoznaczna, widoczna "na pierwszy rzut oka") a w konsekwencji uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającej ją decyzji tego organu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o zgłoszeniu sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia przez Gminę do użytkowania sieci wodociągowej. W ponownym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o wniesieniu sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania organ powinien wziąć pod uwagę, że dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia istotne są skutki które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa. O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje : oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki które wywołuje ta decyzja. Organ oceni więc, czy skutki społeczne tej decyzji są możliwe do zaakceptowania, biorąc pod uwagę m. in. zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego. Należy dodać, że z art. 54 prawa budowlanego wynika, że inwestor na skutek zawiadomienia o zakończeniu budowy i upływu określonego w tym przepisie terminu bez zgłoszenia przez właściwy organ w drodze decyzji sprzeciwu nabywa uprawnienie do użytkowania wybudowanego obiektu budowlanego. Brak jednak podstaw, aby przyjąć, że zawiadomienie o zakończeniu budowy i upływ terminu bez zgłoszenia przez właściwy organ sprzeciwu sanuje ewentualne uchybienia inwestora polegające na tym, że w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego lub innych warunków tego pozwolenia (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1502/15, lex nr 2292142). Z przedstawionych powodów Sąd uznał za uzasadnione zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 54 prawa budowlanego, choć nie podzielił w całości argumentów przedstawionych w ich uzasadnieniu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wyjaśnić, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej a ewentualne wady stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 205 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) orzekł jak w sentencji.