VII SA/Wa 2487/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi E. F. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] września 2016 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia E. F. - utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2016 r., znak: [...] odmawiające, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia na wniosek E. F. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w G. z [...] maja 2013 r. znak [...], udzielającej M. Ś. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej i nadbudowanej części istniejącego budynku mieszkalno-pensjonatowego wraz z instalacjami wewnętrznymi elektrycznymi i sanitarnymi, położonego na działce nr [...], przy ul. M. [...] w miejscowości P., gmina R.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek zbadać w pierwszej kolejności, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Organ wskazał, co do zasady ustawodawca określił, że stroną jest każdy czyjego interesu lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Od tej zasady wprowadzono szereg wyjątków. Jeden z nich został wskazany w art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w którym ustawodawca zawęził krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie jedynie do inwestora. Ograniczenie to odnosi się jedynie do sytuacji gdy inwestycja, której dotyczy pozwolenie na użytkowanie powstała zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Jak wskazał NSA w wyroku z 29.12.2010 r. w sprawie I OSK 2010/09 "art. 59 ust. 7 Prawo budowlane znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę." Taka sytuacja zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. Jak wynika z akt zgromadzonych w sprawie, decyzja PINB w G. z dnia [...].05.2013 r., udzielająca pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej i nadbudowanej części istniejącego budynku mieszkalno-pensjonatowego wraz z instalacjami wewnętrznymi elektrycznymi i sanitarnymi, położonego na działce nr [...], przy ul. M. w miejscowości P., gmina R., została wydana w stosunku do inwestycji zrealizowanej na podstawie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji Starosty Powiatowego w G. z [...].03.2005 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę, (przeniesionej decyzją Starosty Powiatowego w G. z [...].08.2011 r., na rzecz M. Ś.), zmienionej decyzjami: Starosty Powiatowego w G. z [...].02.2012 r., oraz z [...].01.2013 r. Z protokołu obowiązkowej kontroli z [...].04.2013 r. wynika, że nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Ponadto wskazane decyzje dotyczące pozwolenia na budowę nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, obowiązywały również w dniu orzekania o pozwoleniu na użytkowanie i nadal funkcjonują w obiegu prawnym. W związku z powyższym PINB w G., po rozpatrzeniu wniosku inwestora, decyzją z [...].05.2013 r., udzielił pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej i nadbudowanej części istniejącego budynku mieszkalno-pensjonatowego wraz z instalacjami wewnętrznymi elektrycznymi i sanitarnymi, położonego na działce nr [...], przy ul. M. w miejscowości P., gmina R.. Postanowienie [...] WINB z [...].08.2016 r., zostało wydane w wyniku rozpoznania wniosku o wszczęcie odrębnego postępowania nieważnościowego, jednakże okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla oceny przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że postępowanie nieważnościowe jest odrębnym postępowaniem, w którym organ zobowiązany jest ustalić ponownie krąg stron, jednakże postępowanie to ściśle wiąże się z postępowaniem przeprowadzonym w trybie zwykłym skoro obowiązkiem organu jest ustalenie kwalifikowanej niezgodności decyzji z prawem. Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne organ wskazał, że jakkolwiek postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania prowadzonego w trybie zwyczajnym, to do ustalenia kręgu stron, co do zasady, zastosowanie znajduje art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. A zatem stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie jest jedynie inwestor (por. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10.06.2010 r., VII SA/Wa 650/10, LEX 644035). Z uwagi na fakt, że przepis szczególny wyłącza przepis ogólny, w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na użytkowanie, zarówno w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym nieważnościowym stroną jest tylko inwestor. Mając na uwadze fakt, że wnioskodawca – E.F. - nie jest inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego, nie może skutecznie żądać stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie z [...].05.2013 r. W związku z czym, organ wojewódzki prawidłowo zastosował art. 61 a Kpa, bowiem złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez podmiot nie legitymujący się przymiotem strony, co ma miejsce w omawianym przypadku, stanowi przesłankę a charakterze podmiotowym, skutkującą odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w G. z [...].05.2013 r., w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Ponadto należy wyjaśnić Skarżącemu, że art. 157 § 2 Kpa przewiduje dwa sposoby wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji tj. na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności skutkujące wszczęciem postępowania powinny być podjęte przez podmioty uprawnione i powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom. Według wyroku NSA z 26.02.2009 r., w sprawie I OSK 554/08, niedopuszczalne jest mieszanie trybów postępowania, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek, tak jak postępowania wszczętego z urzędu. Organ administracji nie jest związany przedkładanymi wnioskami dotyczącymi żądania wszczęcia z urzędu postępowania. Wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego tj. decyzji PINB w G. z dnia [...].05.2013 r. zależy wyłącznie od uznania właściwego organu administracji publicznej - w niniejszej sprawie [...] WINB. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w zażaleniu organ stwierdził, że w świetle poczynionych ustaleń pozostają one bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Na marginesie organ odwoławczy wskazał organowi wojewódzkiemu, że badane postanowienie z [...].08.2016 r., zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 Kpa, w związku z wnioskiem E.F. o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w G. z dnia [...].05.2013 r. i tylko E. F. jest stroną postanowienia z [...].08.2016 r., a nie inwestor M. Ś.. Powyższe potwierdzają orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynika, że w związku z art. 61 a § 1 Kpa, w przypadku, gdy postępowanie administracyjne kończy akt odmawiający wszczęcia tegoż postępowania jego stroną jest jedynie ta osoba, która domagała się jego wszczęcia (por. wyrok NSA z dnia 02.03.2010 r., sygn. akt I OSK 661/09; postanowienia WSA w Warszawie: z 2.06.2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1484/13; z 10.07.2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 90/13). Ponieważ postępowanie nie jest prowadzone, to nie odnosi się ono do interesu prawnego stron postępowania, ale jedynie do interesu prawnego podmiotu, który złożył wniosek o jego wszczęcie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. złożył E. F. wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił niezgodne z prawem zastosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowalnego zamiast art. 28 k.p.a. Organ nie przeprowadził pełnego postępowania wyjaśniającego pod kątem czy skarżący spełnia wymogi i przesłanki z art. 28 k.p.a., co mogło mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy. W ocenie skarżącego sąsiad - inwestor dokonał rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejącego na działce nr [...] budynku w sprzeczności z warunkami zabudowy ustalonymi przez Wójta Gminy R. decyzją z [...].10.2004 r. nr [...] oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 7 kwietnia 2004r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji są zgodne z prawem. W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2016 r. odmawiające, w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wskazać zatem trzeba, że art. 61 a § 1 k.p.a., obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwoliła na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W niniejszej sprawie organy uznały, że przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-pensjonatowego na działce nr [...], przy ul. M. w miejscowości P., gmina R., jest przyczyna podmiotowa, to znaczy, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony. A zatem przyczyną dla której E. F. nie może skutecznie złożyć wniosku o stwierdzenie nieważności omawianego pozwolenia na użytkowanie jest ograniczenie jakiego dokonuje przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, zamykający krąg uczestników postępowania o pozwolenie na użytkowanie w osobie inwestora, którym E.F. w niniejszej sprawie nie jest. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym zostało zdefiniowane w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest już pogląd, że interes prawny, o którym mowa w powyższym przepisie, musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego, przy czym interes prawny wyrażać się powinien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który polega na tym, że dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może swojego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Od tej zasady wprowadzono szereg wyjątków. Jeden z nich został wskazany w art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w którym ustawodawca zawęził krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie jedynie do inwestora. Ograniczenie to odnosi się jedynie do sytuacji gdy inwestycja, której dotyczy pozwolenie na użytkowanie powstała zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z analizy dokumentacji sprawy bezspornie wynika, że decyzja PINB w G. z [...].05.2013 r., udzielająca pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej i nadbudowanej części istniejącego budynku mieszkalno-pensjonatowego przy ul. M. w miejscowości P., gmina R., została wydana w stosunku do inwestycji zrealizowanej na podstawie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji Starosty Powiatowego w G. z [...].03.2005 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę, (przeniesionej decyzją Starosty Powiatowego w G. z [...].08.2011 r., na rzecz M. Ś.), zmienionej decyzjami: Starosty Powiatowego w G. z [...].02.2012 r., oraz z [...].01.2013 r. Z akt sprawy wynika również, że po dokonaniu obowiązkowej kontroli w dniu 25.04.2013 r. nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Nadto, powołane wcześniej decyzje dotyczące pozwolenia na budowę nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, obowiązywały w dniu orzekania o pozwoleniu na użytkowanie i nadal funkcjonują w obiegu prawnym. Na uwagę zasługuje również fakt, że kontrolowane przez sąd postanowienie zostało wydane z postępowaniu nieważnościowym. Wskazać trzeba, że jakkolwiek postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania prowadzonego w trybie zwyczajnym, to do ustalenia kręgu stron, co do zasady, zastosowanie znajduje art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Z uwagi na fakt, że przepis szczególny wyłącza przepis ogólny, w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na użytkowanie, zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym nieważnościowym stroną jest tylko inwestor. A zatem, stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie jest jedynie inwestor (por. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10.06.2010 r., VII SA/Wa 650/10, LEX 644035). Mając na uwadze fakt, że wnioskodawca – E.F. - nie jest inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego, nie może skutecznie żądać stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie z [...].05.2013 r. W związku z czym, w ocenie sądu orzekającego w sprawie niniejszej, organy prawidłowo zastosowały art. 61 a Kpa, bowiem przepis 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie dawał podstaw do przyznania skarżącemu przymiotu strony co oznacza, że nie mógł on skutecznie złożyć wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. A zatem, zarzuty postawione przez autora skargi są chybione. Reasumując, odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowych, czyli jak w niniejszej sprawie, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., może mieć zatem miejsce w sytuacjach niespornego ustalenia przez organ braku legitymacji występującego z wnioskiem podmiotu. Prawidłowo zatem organy odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności objętej wnioskiem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, postępowanie przeprowadzono bowiem zgodnie z wymogami stawianymi przez Kodeks postępowania administracyjnego oraz zasady w nim zawarte, a konkluzje zawarto w prawidłowo sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnieniu. Należało zatem przyjąć, że zaskarżone postanowienie a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem. Biorąc pod uwagę prawidłowość rozstrzygnięcia organu odwoławczego oraz brak zasadności argumentacji podniesionej w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.