VII SA/Wa 2498/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2012 r. sprawy ze skargi H. S.A. w S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności skargę oddala Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], działając na podstawie art. 83, art. 83a ust. 2 i art. 66 ust. 5 oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity z 2009 r. Dz. U. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w związku z art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu z dnia [...] czerwca 2010 r., wymienionych enumeratywnie, dotyczących ustalenia obowiązku ubezpieczenia pracowników oraz podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych firmy H. S.A. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w dniu [...] lipca 2010r. firma H. S.A. z siedzibą w S. reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. M. M. wystosowała wniosek o stwierdzenie nieważności 224 decyzji, wydanych na podstawie protokołu kontroli z dnia 18 marca 2010 r. Wniosek oparto na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych podnosząc, że decyzje zostały wydane w postępowaniach, o których rozpoczęciu wnioskodawca nie był w ogóle powiadomiony i w których stronie nie wyznaczono terminu na zapoznanie się z aktami sprawy. Ponadto wnioskodawca postawił zarzut, że pisma w postępowaniu, w tym przedmiotowe decyzje, nie były doręczone stronie, a jedynie jej pełnomocnikowi reprezentującemu stronę w toku kontroli, nie zaś w toku postępowania zakończonego wydaniem w/w decyzji. Motywując swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, iż wszystkie 224 decyzje dotyczące pracowników firmy H. S.A. zostały prawidłowo wydane i winny wywoływać wszystkie skutki prawne wynikające z ich ustaleń. Nie stwierdził, iż decyzje dotknięte są wadą skutkującą ich nieważnością. Podniósł, iż decyzje administracyjne wydaje się m.in. w przypadku sporu, t.j. gdy zostały złożone zastrzeżenia do protokołu kontroli, które nie zostały pozytywnie rozpatrzone. Wskazał, iż w toku postępowania pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. będącym odpowiedzią na zastrzeżenia Spółki do protokołu kontroli z dnia [...] marca 2010 r. poinformowano pełnomocnika Spółki, że w przypadku niezłożenia deklaracji rozliczeniowych korygujących oraz imiennych raportów miesięcznych korygujących w ciągu 30 dni od daty otrzymania protokołu kontroli, zgodnie z przepisem art. 91 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ustalenia zawarte w protokole kontroli stanowić będą podstawę do wydania decyzji. Organ uznał zarzut wnioskodawcy dotyczący braku powiadomienia strony o rozpoczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji oraz nie wyznaczenia terminu na zapoznanie się z aktami sprawy jest bezzasadny. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził również, iż przedmiotowe decyzje zostały prawidłowo doręczone ustanowionemu przez płatnika H. pełnomocnikowi, zgodnie z art. 40 § 1 i 2 k.p.a. W aktach sprawy znajduje się bowiem pełnomocnictwo ogólne z dnia [...] listopada 2006 r., udzielone r. pr. M. M., obejmujące swym zakresem prawo do reprezentacji Spółki we wszystkich postępowaniach przed sądami powszechnymi, sądami administracyjnymi, organami podatkowymi, organami kontroli skarbowej, organami egzekucyjnymi i innymi organami władzy publicznej. Zaznaczył także, iż w dniu [...] lipca 2010 r. do Oddziału ZUS w B. wpłynęły odwołania z dnia [...] lipca 2010 r. od decyzji Nr [...]- [...], złożone przez płatnika reprezentowanego przez r. pr. M. M., do których dołączono pełnomocnictwo ogólne z dnia [...] listopada 2006 r. W odwołaniach tych nie zostały podniesione kwestie nieprawidłowego powiadomienia strony oraz nie doręczenia decyzji stronie. Ponadto, organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodziła przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji z urzędu na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, więc na skutek wniesienia w/w wniosku o stwierdzenie nieważności należało wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z powodu jego niedopuszczalności. Wynikało to z faktu, że zgodnie z treścią art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego należy stosować tylko, jeżeli przepisy dotyczące ubezpieczeń społecznych nie ustalają odmiennych zasad. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych uregulowała natomiast w art. 83a ust. 2 instytucję stwierdzenia nieważności odmiennie od regulacji zawartej w Kodeksie postępowania administracyjnego, gdyż możliwość wszczynania postępowania ograniczono do działania organu z urzędu. Organ zaznaczył, iż w przypadku wniesienia przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności, jeżeli nie zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu, powinien on skutkować wydaniem decyzji o odmowie wszczęcia postępowania z powodu jego niedopuszczalności. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2010r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku H. S.A. z siedzibą w S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 k.p.a., - utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2010 r., nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, iż argumenty zawarte w decyzji z dnia [...] września 2010 r. pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, iż decyzje wydane przez ZUS Inspektorat w B. nie mogą zostać uznane za dotknięte wadą, której skutkiem jest ich nieważność, gdyż zostały prawidłowo doręczone. Organ powołał się również na znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo ogólne z dnia [...] listopada 2006 r. oraz na okoliczność, iż w dniu [...] lipca 2010 r. do Oddziału ZUS w B. wpłynęły odwołania z dnia [...] lipca 2010 r. od decyzji Nr [...]- [...], złożone przez płatnika reprezentowanego przez r. pr. M. M., w których nie zostały podniesione zarzuty odnośnie nieprawidłowego powiadomienia strony oraz nie doręczenia decyzji stronie. Skargę na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wniosła H. S.A. z siedzibą w S.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez utrzymanie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, mimo, że decyzje wydano z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych dotyczących wszczęcia postępowania, doręczeń i reprezentowania strony przez pełnomocnika. Strona podniosła, iż nie powiadomiono żadnej ze stron o wszczęciu postępowania, nie wyznaczono terminu na zapoznanie się z materiałem dowodowym, nadto żadne pisma w postępowaniu, w tym decyzje, nie zostały nigdy skutecznie doręczone stronie, a jedynie jej pełnomocnikowi reprezentującemu stronę w toku kontroli, nie zaś w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji. Na marginesie Spółka wskazała, iż od decyzji ZUS, co do których strona złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności, złożono niezależne odwołania do sądu powszechnego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. postanowieniem z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1431/10, odrzucił skargę H. S.A. z siedzibą w S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2010 r., uznając, iż sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Jako podstawę wyłączenia kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie Sąd wskazał przepisy art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 19 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 785/11, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej H. S.A. z siedzibą w S., uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 29 grudnia 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd II instancji wskazał, iż w jego ocenie, art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych nie stanowi podstawy wyłączenia kognicji sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej indywidualnej sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych. W przepisach tych nie ma mowy o decyzji w tym przedmiocie. Co prawda, katalog decyzji wskazanych w ust. 2 tego artykułu nie jest katalogiem zamkniętym, to jednak wymienia tylko takie decyzje, które dotyczą ustalenia praw lub obowiązków strony ze stosunku ubezpieczenia społecznego. Zaskarżona decyzja dotyczy natomiast kwestii "ważności" samej decyzji. Art. 83 ust. 1 i 2 ustawy wprowadza wyjątek od zasady domniemania właściwości sądów administracyjnych w sprawach z zakresu sądowej kontroli legalności administracji publicznej i z tego względu nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Jeżeli więc przedmiotem skargi do Sądu I instancji była decyzja administracyjna, a jednocześnie nie ma przepisu szczególnego, który przewidywałby kognicję sądów powszechnych, to nie można mówić o braku właściwości sądu administracyjnego w tej sprawie. Decyzja administracyjna podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że w postępowaniu przed sądem powszechnym wywołanym wniesieniem odwołania, nie podlegają ocenie wady postępowania administracyjnego, a więc przedmiotem oceny sądu nie są naruszenia przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Postępowanie sądowe w sprawach z zakresu prawa ubezpieczeń społecznych obejmuje swym zakresem ustalenie wad wynikających z naruszenia przepisów prawa materialnego. Oznacza to, że w stosunku do decyzji obarczonej jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w treści art. 156 § 1 k.p.a. koniecznym jest wszczęcie odrębnego postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 475/07). Sąd II instancji podniósł, iż w przedmiotowej sprawie decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji została wydana na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Do takiego wszczęcia postępowania ma zastosowanie art. 61 § 1 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Ponadto w art. 157 § 1 k.p.a. został wskazany organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji. Stąd też w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na taką decyzję rzeczą Sądu było zbadanie czy zachodzą przesłanki określone w powyższych przepisach k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także na właściwość miejscową sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. postanowieniem z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 651/11, uznał się za niewłaściwym do rozpoznania niniejszej sprawy i przekazał sprawę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż niniejsza sprawa rozpatrywana jest na skutek postanowienia Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 785/11, którego wskazania są istotne ze względu na treść przepisów art. 170 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Pierwszy z w/w przepisów stanowi, że prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe a w przypadkach w ustawie przewidywanych także inne osoby. Drugi z nich z kolei wskazuje że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 29 grudnia 2010 r. przesądził, iż decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2010 r. podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Kontrolując zaskarżoną decyzję w wyżej wymienionym zakresie Sąd doszedł do przekonania, iż pomimo błędnego uzasadnienia decyzji, należało podzielić stanowisko organu w przedmiocie braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...]- [...]. Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 83, art. 83a ust. 2 i art. 66 ust. 5 oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 157 § 3 k.p.a. Wskazać należy, iż ust. 2 art. 83a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi, że decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, wyłącznie z urzędu. Za taką zawężającą wykładnią przepisu opowiedziała się większość orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Zarówno Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 240/08, jak i Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt I UK 109/09, stanęły na stanowisku, że przepis art. 83a ust. 2 pozwala na weryfikację w postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji administracyjnych wyłącznie z urzędu i to pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Dalej jeszcze poszedł w wymienionym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, dochodząc do wniosku, że omawiana konstrukcja prawna wyklucza zastosowanie art. 157 § 2 k.p.a., przewidującego wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie, jak podniosła strona skarżąca zostały wniesione odwołania do sądu powszechnego od decyzji Zakładu z dnia [...] czerwca 2010 r. Z tych względów nie mógł zostać uznany za trafny zarzut skargi odnoszący się do możliwości zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, o której mowa w art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wobec braku podstaw do kwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji, skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.