VII SA/Wa 2506/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Nowak, sędzia WSA Maria Tarnowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn: Dz.U. z 2016 r., 23) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 290) po rozpatrzeniu zażalenia Pani A. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2016r., odmawiające wszczęcia na wniosek Pani A. K. postępowania administracyjnego w przedmiocie rozbiórki w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, części obiektu budowlanego przy ul. [...] w [...], tj. systemu wentylacyjno — dymowego powstałego w 2012r. i później w całym obiekcie; czterech kominów wyprowadzonych w latach 2012-2014 w dachu obiektu, a zwłaszcza komina restauracji [...], komina domurowanego przez prowadzących restaurację [...] na przełomie 2014r. i 2015r. do ściany w/w obiektu na pełną jego wysokość – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w dniu [...] lipca 2016 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...] wpłynął wniosek Pani A. K. o wszczęcie postępowania administracyjnego i nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego przy ul. [...] w [...], tj. systemu wentylacyjno - dymowego powstałego w 2012r. i później w całym obiekcie, czterech kominów wyprowadzonych w latach 2012-2014 w dachu obiektu, a zwłaszcza komina restauracji [...], komina domurowanego przez prowadzących restaurację [...] na przełomie 2014r. i 2015r. do ściany w/w obiektu na pełną jego wysokość. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] uznając, iż Pani A. K. nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu dotyczącym obiektu budowlanego przy ul. [...] w [...], postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2016r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wnioskowanej pismem z dnia [...] czerwca 2016r. Pani A. K. złożyła w ustawowym terminie zażalenie na powyższe postanowienie. Rozpoznając sprawę w postępowaniu zażaleniowym organ II instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. W myśl art. 61a § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, gdy żądanie o wszczęcie postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W opinii [...]WINB Pani A. K. nie dysponuje przymiotem strony w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym obiektu budowlanego, usytuowanego przy ul. [...] w [...] i nie może skutecznie żądać dokonania czynności w tej sprawie przez organ nadzoru budowlanego. W myśl art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interesem prawnym w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Pani M. Ż. jest właścicielem lokalu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, usytuowanym przy ul. [...] w [...], sąsiadującym z obiektem budowlanym przy ul. [...]. W ocenie [...] WINB, nawet w sytuacji uznania, iż obszar odziaływania ewentualnych nieprawidłowości związanych z działaniem systemu wentylacyjno - dymowego w obiekcie przy ul. [...] w [...] obejmuje również nieruchomość przy ul. [...], Skarżąca nie byłaby stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w tej sprawie w ramach nadzoru budowlanego. W sprawach z zakresu Prawa budowlanego związanych z budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, w imieniu ogółu właścicieli lokali tego obiektu występuje z mocy prawa Wspólnota lub Spółdzielnia Mieszkaniowa, działająca przez Zarząd. Zarządcą budynku przy ul. [...] jest zaś Spółdzielnia [...]. Członkom spółdzielni mieszkaniowych nie przysługują natomiast prawa strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2001r., sygn. akt: IV SA1610/99) i tym samym członkowie spółdzielni mieszkaniowej nie posiadają legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym, lecz reprezentowani są przed organami administracji publicznej przez statutowo właściwe organy spółdzielni. Celem ustawodawcy, który wprowadził tego rodzaju rozwiązanie było zapewnienie sprawnego zarządu w obiektach wielolokalowych, które stanowią własność różnych osób. Bezpośrednie zainteresowanie Pani A. K. rozstrzygnięciem w sprawie, świadczy jedynie o jej interesie faktycznym, który nie jest przesłanką do uznania za stronę postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Z uwagi na to, że wniosek o wszczęcie postępowania został wniesiony przez osobę niebędącą stroną, odmowa wszczęcia postępowania jest zasadna i prawidłowa. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła A. K. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie następujących przepisów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 61a § 1 KPA poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na odmowie wszczęcia postępowania ws. samowoli budowlanej i nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego z uwagi na rzekomy brak statusu strony w rozumieniu art. 28 KPA i/lub art. 28 ust. 2 Ustawy z 7.07.1994 r. - prawo budowlane (Pr.bud.); 2. art. 6 KPA poprzez naruszenie zasady praworządności polegające na pominięciu i/lub nieprawidłowej wykładni art. 28 ust. 2 Pr.bud. istotnego z punktu widzenia określenia mojego statusu strony, mojego interesu prawnego, jak również oddziaływania obiektu budowlanego przy ul. [...] w [...] na moje życie i zdrowie w przedmiotowej sprawie; 3. art. 28 KPA poprzez jego nieprawidłową wykładnię skutkującą orzeczeniem przez WINB i PINB o moim rzekomym braku statusu strony w rozumieniu tego przepisu i zignorowaniu oczywistego oddziaływania samowoli budowlanej na ul. [...] w [...] na moje życie i zdrowie; 4. art. 48 Pr.bud. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, co miało istotne przełożenie na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy; 5. art. 7 i art. 77 KPA poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego na moment wydania postanowień PINB z dn.[...].07.2016 r. i WINB z dn. [...].08.2016 r., jak również zupełnie dowolną i nieprawidłową ocenę materiału dowodowego zgromadzonego przez ww. organy nadzoru budowlanego z urzędu, a zwłaszcza dotyczącego: a) posiadanego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i prawa własności wyodrębnionej nieruchomości lokalowej przy ul. [...] graniczącej z obiektem przy ul. [...]; b) oddziaływania samowoli budowlanej z obiektu na ul. [...] na moje życie i zdrowie; 6. art. 124 § 1 KPA poprzez nieprawidłowe oznaczenie strony w postanowieniu WINB z dn. [...].08.2016 r. poprzez skierowanie ww. postanowienia do p. M. Ż. (tj. osoby bliżej mi nieznanej i bez związku ze sprawą) zamiast do mnie; 7. art. 124 § 2 KPA poprzez brak jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego w postanowieniach PINB z [...].07.2016 r. i WINB z [...].08.2016 r., zwłaszcza dotyczącego oddziaływania samowoli budowlanej na moje życie i zdrowie; 8. art. 138 § 2 w zw. z art. 144 KPA poprzez zaniechanie uchylenia przez WINB zaskarżonego postanowienia PINB z dn. [...].07.2016 r. w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia PINB, gdy zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy dotyczący statusu strony ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie co do istoty. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, iż stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 k.p.a., który legł u podstaw postanowień organów, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 nie pochodzi od strony lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Treść omawianego przepisu wskazuje na obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w kontekście zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., dominujące jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku zatem, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. wyroki NSA z 30 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 150/13, z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2945/12, z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2271/12). Jednocześnie wskazać trzeba, że zgodnie z kierunkiem wyznaczonym zasadami postępowania administracyjnego opisanymi w kodeksie postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), oceniając na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie organy obu instancji przedwcześnie uznały, iż Skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ww. obiektu. Skarżąca swój interes prawny wywodzi z faktu posiadania prawa własności lokalu i udziału we współwłasności nieruchomości sąsiadującej z budynkiem objętym wnioskiem. Dla ustalenia przymiotu strony skarżącej w sprawie, decydujące znaczenie miał przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiący unormowanie szczególne do art. 28 k.p.a. Wskazany przepis Prawa budowlanego ogranicza krąg stron w sprawie pozwolenia na budowę. Przypomnieć więc trzeba, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uznaje się jedynie inwestorów oraz właścicieli i użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Kierując się powyższymi kryteriami organy uznały, że Skarżąca nie może mieć interesu prawnego, bowiem zawsze wyłącznym reprezentantem właścicieli lokali będzie spółdzielnia mieszkaniowa. Stanowisko to nie jest prawidłowe. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, iż rzeczywiście zasadą jest, że właściciela lokalu stanowiącego odrębny przedmiot własności reprezentuje zarządca nieruchomości, którym w przedmiotowej sprawie jest Spółdzielnia. Nie wyklucza to jednak możliwości, że właściciel takiego lokalu może być stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę lub samowoli budowlanej. Może to mieć miejsce wówczas, gdy wykaże on własny indywidualny interes prawny (wyrok NSA z dnia 23 lipca 2010 r., sygn. II OSK 1255/09 i z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. II OSK 649/10). Na taki indywidualny interes powołuje się Skarżąca wskazując na niedopuszczalne immisje z ww. kominów do jej lokalu. Organy wadliwie uznały, że przepisy o zarządzie wspólnymi nieruchomościami wykluczają istnienie interesu prawnego właścicieli poszczególnych lokali i w związku z tym zaniechały oceny tego interesu w przypadku Skarżącej. Okoliczność ta przesądza o wadliwości zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się natomiast do marginalnie wskazywanej okoliczności toczącego się już w tej sprawie postepowania nadzorczego podkreślić należy, iż faktycznie nie mogą toczyć się w tym samym przedmiocie dwa odrębne postępowania. Jednakże zakres tych spraw musi być tożsamy. Tożsamość spraw wyraża się w tożsamości podmiotowej, przedmiotowej oraz podstawy faktycznej i prawnej żądania, jak też niezmienionego stanu prawnego i faktycznego sprawy nowej oraz poprzedniej. Oceny tożsamości spraw zabrakło w postanowieniach organów obu instancji. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy - kierując się normą zawartą w art. 153 p.p.s.a. - uwzględni ocenę prawną i wytyczne co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku.