II OSK 649/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Po 730/09 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Po 730/09 oddalił skargę W. G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Sprawa o wydanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych toczyła się z wniosku inwestora W. G. z dnia [...] stycznia 2004 r. Kolejne decyzje, jakie wydawano w tej sprawie, podlegały uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu bądź przez organ odwoławczy. Najpierw decyzja Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] zezwalająca na wykonanie robót budowlanych i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2004 r., znak: [...] zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Po 418/04. Następnie, po ponownym rozpatrzeniu wniosku Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] ponownie udzielił pozwolenia pozwoleniu wykonanie robót budowlanych, a decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...]. Następna decyzja o pozwoleniu wykonanie robót budowlanych, wydana dnia [...] września 2006 r. (nr [...]), została uchylona decyzją Wojewody z dnia [...] grudnia 2006 r., znak [...] z powodu ustalenia, iż inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę inwestora na tę decyzję Wojewody, decyzję tę uchylił. Uwzględniając wskazany przez Sąd zakres przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] września 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania (decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...]). Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], Prezydent Miasta Poznania, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), ponownie zatwierdził projekt budowlany W. G. i udzielił jej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na przebudowie części pomieszczeń sklepu na samodzielny lokal handlowy w budynku przy ul. [...] w P.. Organ zwrócił uwagę, że inwestor oraz autor projektu złożyli wyjaśnienia wskazując, że dołączony do wniosku projekt budowlany jest zgodny z zakresem robót budowlanych, określonych w postanowieniu wstępnym Sądu Rejonowego w P.. Ponadto protokół z dnia [...] marca 2006 r. zawiera szczegółowe wyjaśnienia dotyczące zakresu robót budowlanych i oświadczenia projektanta, że projekt budowlany został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej i nie wykracza swoim zakresem poza ustalenia określone w postanowieniu Sądu Rejonowego. Odwołanie od decyzji złożyły G.S. i B. K.. B. K. podniosła, iż nie miała możliwości zapoznania się z materiałem sprawy i wniosła o uchylenie decyzji. Podobne zarzuty zgłosiła G. S., zaznaczając dodatkowo, że w nieruchomości został ustanowiony Zarządca Sądowy, który powinien występować jako strona w postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, po rozpoznaniu powyższego odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda wyjaśnił, iż ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku wiążą w sprawie sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Pomimo wskazań zawartych w wyroku Sądu z dnia 30 listopada 2005 r. o sygn. akt II SA/Po 418/04 organ pierwszej instancji nadal nie zbadał czy inwestycja nie narusza granic upoważnienia określonego w postanowieniu Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] stycznia 2003 r., które powinno być odczytywane wraz z opinią biegłego sądowego z dnia [...] czerwca 2002 r. oraz projektem ustanowienia lokalu użytkowego. Wojewoda podniósł, że w aktach brak tej opinii. Dodatkowo organ odwoławczy polecił uzupełnić czynności postępowania w świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133), a także kwestie związane z udziałem w postępowaniu Zarządcy Sądowego. Wskazał w szczególności, iż należy doprowadzić projekt do zgodności z § 5 wyżej wskazanego rozporządzenia (strony projektu bez kolejnej numeracji, brak spisu zawartości projektu), jak też wyjaśnić czy lokal będzie pełnił funkcje publiczne, a jeżeli tak to wezwać projektanta do określenia sposobu zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z niego przez osoby niepełnosprawne (§ 11 pkt 4 rozporządzenia). Wojewoda zauważył też, że do projektu nie dołączono rozwiązania zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego dotyczącego sposobu rozdzielenia instalacji elektrycznej z istniejącym lokalem użytkowym oraz sposobu podłączenia węzła sanitarnego w wydzielonym pomieszczeniu do istniejącej kanalizacji i sieci wodociągowej przebiegającej w poziomie piwnicy (pod bramą przejazdową) w ramach upoważnienia zapisanego w postanowieniu Sądu Rejonowego z dnia [...] stycznia 2003 r. Do projektu adaptacji nie dołączono, wymaganej przepisem § 11 pkt 9b rozporządzenia, charakterystyki właściwości cieplnych przegród budowlanych. W skardze na powyższą decyzję, skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, W. G., wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji kasacyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, a nie wydaniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, to jest niewydanie decyzji merytorycznej, podczas gdy w sprawie nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ani w znacznej części; - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), polegające na niewykonaniu przez Wojewodę wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2007 r. nakazujących zweryfikowanie zakresu upoważnienia wynikającego z postanowienia Sądu z dnia [...] stycznia 2003 r. oraz z opinii biegłego sądowego z dnia [...] czerwca 2002 r. z projektem ustanowienia lokalu użytkowego; - art. 7, art. 35 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na błędnej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów) i niedokonaniu wyczerpującej analizy całego materiału dowodowego, a także prowadzenie postępowania w sposób przewlekły przez okres ponad [...] lat. W. G. wskazała nadto, że zaskarżona decyzja narusza jej interes prawny, albowiem rozstrzygnięciem tym pozbawiono ją uprawnienia, jakie nabyła na mocy decyzji Prezydenta zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Skarżąca wskazała nadto, że postępowanie prowadzone było z naruszeniem obowiązku wnikliwego zbadania stanu faktycznego sprawy (art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz w sposób przewlekły (trwa już ponad [...] lata). Podniosła, że możliwość uchylenia decyzji pierwszej instancji jest tylko wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Zdaniem skarżącej Wojewoda mógł samodzielnie przeprowadzić postępowanie w zakresie brakujących dowodów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że w sprawie wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, w tym w szczególności uwzględnienie oświadczeń projektanta złożonych w dniu [...] marca 2006 r. w siedzibie organu pierwszej instancji. Należy też wziąć pod uwagę fakt, że Sąd administracyjny wskazał na konieczność zweryfikowania granic upoważnienia określonego w postanowieniu Sądu Rejonowego z dnia [...] stycznia 2003 r. zgodnie z opinią biegłego z dnia [...] czerwca 2002 r. Ponadto skarżąca nie uwzględniła, że w sprawie wymagane jest również wyjaśnienie statusu ustanowionego na nieruchomości przy ul. [...] Zarządcy Sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 listopada 2009 r. oddalił powyższą skargę. Zdaniem Sądu I instancji w tej sprawie postępowanie przeprowadzone przez Prezydenta Miasta niewątpliwie dotknięte było brakami stwarzającymi potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, stąd konieczne było uchylenie decyzji pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. wskazano, że w wyroku o sygn. akt II SA/Po 418/04 Sąd podkreślił, że zakres projektowanych prac powinien być zgodny z postanowieniem wstępnym Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] stycznia 2003 r., w tym także z opinią biegłego sądowego z dnia [...] czerwca 2002 r., stanowiącą integralną część tego postanowienia. Organ powinien również, zważywszy na specyfikę projektu budowlanego sporządzonego na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133) oraz wymogi techniczne budynków, zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690), zweryfikować granice upoważnienia określone w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2003 r. zgodnie z opinią biegłego sądowego z dnia [...] czerwca 2002 r. oraz projektem ustanowienia lokalu użytkowego, interpretując postanowienie Sądu w kontekście powołanych przepisów wykonawczych i wynikających z nich obowiązków techniczno-budowlanych, nałożonych na inwestora przy tego rodzaju robotach. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji pozostawał związany już nie tylko wskazaniami Sądu, ale także obowiązany był wykonać zalecenia Wojewody zawarte w decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. co do uzupełnienia materiału dowodowego. Tymczasem Prezydent Miasta Poznania w decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. - choć odniósł się do kwestii wskazanych w wyroku z dnia 27 marca 2007 r. - uczynił to w sposób pobieżny, bezkrytycznie przyjmując oświadczenia projektanta zawarte w protokole z dnia [...] marca 2006 r. Sąd podkreślił, iż w tej sprawie postępowanie wymagało nie tyle "uzupełnienia" w oparciu o art. 136 k.p.a., co "powtórzenia" w znacznej części. Przeprowadzenie tak istotnego dla rozstrzygnięcia dowodu, jakim jest opinia biegłego z dnia [...] czerwca 2002 r. aktualizuje konieczność dokonania na nowo oceny całokształtu materiału dowodowego (80 k.p.a.), a to powinien uczynić organ pierwszej instancji. Zdaniem Sądu w tej sprawie Wojewoda Wielkopolski nie naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organ ten miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, co zwolniło go z obowiązku oceny niepełnego materiału dowodowego. Z uzasadnienia decyzji wynika też, że Wojewoda zbadał sprawę i sformułował odpowiednie wskazania co do okoliczności, jakie powinny być uwzględnione w dalszym postępowaniu (art. 138 § 2 k.p.a.). Odrębnym zagadnieniem jest natomiast sprawność i rzetelność faktycznego działania organów administracji publicznej. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Poznania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych było kilkukrotnie uchylane, co jest zjawiskiem niepożądanym w świetle zasady wzbudzania zaufania obywateli do organów państwa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, iż jest on trafny, jednakże nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia i nie dawał podstawy do uwzględnienia skargi. Należy pamiętać, że w razie naruszenia terminów załatwiania spraw przez organy administracji stronie przysługuje odrębny środek prawny, jakim jest zażalenie na bezczynność, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła reprezentowana za pośrednictwem pełnomocnika W. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz W.G. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie: - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 136 k. p. a. oraz w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie w/w przepisów w sytuacji, kiedy braki dowodowe postępowania administracyjnego, bez nadmiernego przedłużania sprawy, mogły zostać uzupełnione zarówno przez organ administracji II instancji, jak i przez Sąd, poprzez przeprowadzenie dowodu z brakującej w aktach sprawy opinii biegłego z dnia [...] czerwca 2002 r., co z kolei umożliwiłoby zakończenie postępowania już na tym etapie i to w sposób zgodny z żądaniem oraz interesem skarżącej, - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że w sprawie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, kiedy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego ma na celu tylko określenie czy zakres uprawnień wynikający z postanowienia wstępnego Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] stycznia 2003 r. jest zgodny z zakresem projektu budowlanego i to pomimo, iż organ I instancji dokonał już ustaleń w tym zakresie (dokonano przesłuchania autora projektu oraz inwestora), - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 12 k.p.a., art. 35 k.p.a. i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające jedynie na wskazaniu, zagadnienia związanego z udziałem w postępowaniu zarządcy nieruchomości bez jednoczesnego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia czy podmiot ten winien brać udział w postępowaniu, co także wpływa na przewlekłość postępowania i brak możliwości uzyskania przez skarżącą pozwolenia na budowę przez okres ponad 6 lat, - art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 35 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez nieusunięcie naruszeń prawa, których dopuścił się organ administracji, co skutkuje wydaniem wadliwego wyroku oddalające skargę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na możliwość zastosowania w kontrolowanym postępowaniu odwoławczym rozwiązania unormowanego w art. 136 k.p.a., co zapobiegłoby przewlekłości całego postępowania, które trwa od sześciu lat. Ponownie wskazano na to, iż podniesione przez organ odwoławczy i zaakceptowane przez Sąd I instancji braki dowodowe dałoby się łatwo uzupełnić. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi. Autor skargi kasacyjnej formułuje na jej wstępie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, nie określając jednak podstawy tych naruszeń w postaci pkt 2 p.p.s.a. Powołując się na naruszenia tych przepisów i wskazując na ich poszczególne postacie, nie wykazuje także wymaganego na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wywierania przez nie istotnego wpływu, jaki w związku ze wskazanymi uchybieniami mógłby się pojawić w odniesieniu do rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Podnieść bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść jedynie wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. W przypadku powyższego zarzutu autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem powyższych przepisów procesowych a treścią zaskarżonego wyroku Sądu zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia sądu, nie przeprowadzając zresztą w tym kierunku żadnej argumentacji w uzasadnieniu skargi. Brak powyższy nie uniemożliwia dokonania kontroli kasacyjnej, ale w istotny sposób ogranicza skuteczność formułowanych zarzutów. Zwłaszcza, że autor skargi kasacyjnej w przypadku trzech zarzutów łączy naruszenie przepisu p.p.s.a. z przepisem lub przepisami k.p.a., z związku z czym dostrzeżenie i wykazanie tego wpływu na samo orzeczenie Sądu I instancji, powinno odznaczać się odpowiednią precyzją we wskazaniu konkretnego uchybienia Sądu. Niezależnie od powyższej uwagi zauważyć należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogą być uwzględnione, ponieważ są niezasadne merytorycznie w świetle argumentacji, którą wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji. Całkowicie nietrafny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 tej ustawy. Już sama treść tych przepisów wymaga wskazania na argumenty, które mogą przesądzić o ich naruszeniu. Tych natomiast zupełnie brak. Odnośnie do art. 134 § 1 p.p.s.a. należy stwierdzić, że przepis ten zobowiązuje sąd I instancji do wydania rozstrzygnięcia w granicach sprawy, ale przy braku związania zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jego ratio legis aktualizuje się wówczas, gdy skarga do sądu nie obejmuje, m.in. z powodu braku obowiązku jej sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika, istotnych elementów postępowania administracyjnego lub zaskarżonej decyzji, które świadczą o naruszeniu przez organ administracyjny odpowiednich przepisów postępowania lub prawa materialnego. Wówczas, jeśli mieszczą się w granicach sprawy wywołanej skargą, niezależnie od ich niewskazania w skardze do sądu I instancji, sąd ten ma obowiązek samodzielnego ich zauważenia oraz rozpatrzenia z punktu widzenia standardów sądowej kontroli administracji na gruncie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 p.p.s.a.) Oparcie na tym przepisie zarzutu skargi kasacyjnej, niezależnie od wspomnianego wyżej wymogu wykazania możliwego istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, wiąże się zatem z koniecznością wskazania tych przepisów, którym uchybił organ administracji, a które, nie będąc powołanymi w skardze, nie zostały wzięte pod uwagę jako przedmiot kontroli sądowej. W niniejszej skardze kasacyjnej jej autor nie przeprowadził w tym zakresie żadnej argumentacji. Odnośnie natomiast do art. 106 § 3 p.p.s.a. należy podnieść, że przepis ten wskazuje na możliwość przeprowadzenia przez Sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu po nabraniu przez ten Sąd przekonania, iż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania. Sąd uzyskuje zatem upoważnienie do uzależnienia przeprowadzenia tej czynności od dokonania trzech oszacowań – niezbędności, istotnego charakteru wątpliwości, jakie mają być w ten sposób wyjaśnione oraz braku nadmiernego przedłużenia postępowania. Stanowi to podstawy swoistego uznania sądowego na tym gruncie, które podlega kontroli kasacyjnej, ale które winno być w tym celu, co do uchybień Sądu, należycie, trafnie i wystarczająco uzasadnione. Brak odpowiedniej argumentacji w skardze kasacyjnej, także co do wykazania, iż zaprezentowane w ten sposób naruszenie art. 106 p.p.s.a. mogło istotnie wpłynąć na treść rozstrzygnięcia, mimo że nie uniemożliwia takiej kontroli, to jednak czyni ją nieskuteczną z punktu widzenia oczekiwań strony skarżącej. Autor skargi kasacyjnej wskazuje w związku z tym zarzutem, iż to Sąd, w sytuacji, gdy nie zrobił tego organ odwoławczy, powinien przeprowadzić dowód z brakującej opinii biegłego. Zupełnie zatem odrywa ten dowód i fakt jego nieprzeprowadzenia od innych, wskazanych w decyzji odwoławczej, uchylającej decyzję pierwszoinstancyjną oraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 7-8) jako niezbędne, brakujących ustaleń faktycznych, które spowodowały uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i stwierdzenie potrzeby przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości. Zarzut powyższy okazuje się nietrafny zwłaszcza w świetle uznania niezasadności innego zarzutu, skierowanego tym razem wyłącznie do organu odwoławczego, ale odwołującego się także do braku samodzielnego ustalenia faktów przez ten organ na gruncie art. 136 k.p.a., co skutkowało wydaniem decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Także w tym miejscu wskazany jest brak oceny wyłącznie jednego dowodu - dokonania oceny zakresu projektu w świetle postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] stycznia 2003 r., bez rozważenia zasadności powyższego ustalenia przez organ odwoławczy w kontekście całego katalogu braków dowodowych, które uzasadniają przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji w zakresie wykraczającym poza upoważnienie określone w art. 136 k.p.a.. Nie ulega wątpliwości, że w sytuacji braku pojedynczego dowodu i przy założeniu uzupełniającego charakteru tej czynności w stosunku do ustaleń organu I instancji, skorzystanie z art. 136 k.p.a. byłoby zasadne. Nie może to jednak mieć miejsca w sytuacji potrzeby szeregu brakujących ustaleń. Obok kwestii sprawności postępowania, co przejawia się także w jego szybkości, zasadą postępowania administracyjnego jest bowiem także jego dwuinstancyjność, w wyniku której możliwe jest poddanie danego postępowania dowodowego czy oceny dowodów kontroli w ramach postępowania odwoławczego. Każde zastosowanie art. 136 k.p.a. oznacza ograniczenie w jakimś zakresie tej zasady. Możliwość ta winna być zatem wykorzystywana ostrożnie i odpowiedzialnie i nie może polegać na wyręczaniu organu I instancji z obowiązku zebrania i wszechstronnej oceny wszystkich dowodów w sprawie. Argumentacja Sądu I instancji (s. 8 uzasadnienia wyroku) zasługuje w tym zakresie na całkowitą akceptację. Na marginesie tych uwag można zauważyć, iż podnoszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argument czasu trwania całego postępowania w poszczególnych tokach decyzyjnych istotnie wywołuje wrażenie długotrwałości. Należy jednak podnieść, że orzekanie odnośnie do procesu inwestycyjnego, trwającego od 2004 r., zawiera wydanie dwóch wyroków sądu administracyjnego, jednego postanowienia sądu powszechnego (z 2003 r.) oraz czterech decyzji pierwszoinstancyjnych i pięciu decyzji podjętych przez organ odwoławczy w postępowaniach administracyjnych. Długość czasu trwania nie wiązała się więc z bezczynnością organów państwa. Wynikała z jednej strony z konieczności dwukrotnego orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (w dniu 30 listopada 2005 r., II SA/Po 418/04 oraz w dniu 27 marca 2007 r., II SA/Po 92/07), ale przede wszystkim, z nieprawidłowego przeprowadzania postępowania administracyjnego, a w szczególności postępowania dowodowego, przez organ I instancji, który wydając decyzje korzystne dla inwestora, nie wypełniał istotnych standardów proceduralnych w tym zakresie, co zostało zauważone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 9 uzasadnienia). Nie jest zasadny pogląd, iż dążenie do zachowania rozsądnego terminu załatwienia sprawy może usprawiedliwiać pomijanie istotnych wymogów określonych w konkretnych uregulowaniach, zwłaszcza jeśli stanowią one przedmiot zasad postępowania administracyjnego (art. 7 czy art. 15 k.p.a.). Niezasadne jest także związanie tego zarzutu z naruszeniem przez Sąd I instancji art. 135 p.p.s.a., co zresztą nie zostało w ogóle rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poprzez wskazanie tych aktów lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, w stosunku do których zastosowanie dyspozycji tego przepisu byłoby niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W związku z tym zarzut ten jest właściwie nieczytelny, zwłaszcza, że zastosowanie tego przepisu przez Sąd I instancji może mieć miejsce jedynie w sytuacji uwzględnienia skargi, co w ramach zaskarżonego wyroku nie miało miejsca. Takie same wnioski z kontroli kasacyjnej należy odnieść do wskazanego w ramach zarzutu nr 3 naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a., art. 12 i art. 35 k.p.a. a także art. 141 § 1 p.p.s.a.. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia wszystkich tych przepisów we wskazaniu przez organ odwoławczy i zaakceptowaniu przez Sąd I instancji konieczności ustalenia pozycji zarządcy nieruchomości w postępowaniu. Także w kontekście tego ustalenia inwestor domaga się jak najszybszego i z pominięciem kontroli instancyjnej ustalenia, dodatkowo wiążąc także z tym brakiem długi okres trwania postępowania. Brak jest natomiast szczegółowej argumentacji odnoszącej się do treści tego zarzutu oraz do powiązań treściowych pomiędzy wskazanymi przepisami, co w świetle wcześniejszych rozważań i ustaleń prowadzi do uznania niezasadności tego zarzutu. Tym samym niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 35 § 1 i art. 80 k.p.a., który związany jest z nieusunięciem naruszeń prawa, których dopuścił się organ. Autor nie wyjaśnia w tym kontekście, czy uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji mogłoby wpłynąć korzystnie na spełnienie wymogów art. 12 i art. 35 § 1 k.p.a. Ponadto, przepisy art. 7 art. 8 oraz art. 12 k.p.a., mimo, że zawierają najbardziej podstawowe regulacje postępowania administracyjnego, stając się jego zasadami prawa, zostały potraktowane w ramach argumentacji kasacyjnej zupełnie marginalnie. Właściwe nie doczekały jakiegokolwiek rozwinięcia merytorycznego, pozostając na poziomie wykorzystania ich jako rodzaju "ornamentyzacji" formalnej tekstu uzasadnienia, w żaden sposób nie spełniającej wymogu prawidłowej racjonalizacji powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej argumenty, przesądzające o nietrafności każdego z zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.