VII SA/Wa 2512/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2011 r. sprawy ze skargi R. [...] A. C. i K. W. sp. j. w M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sygnatura akt VII SA/Wa 2512/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2010r. nr [...] Wojewoda [...] - po rozpoznaniu odwołania "R." [...] K. W., A. C. Sp.J. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...].09.2010r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na działkach nr ewid. [...] i [...] w M., przy ul. [...] i ul. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia 30.06.2010r. R. [...] K. W., A. C. Sp.J. zwróciło się do Starosty [...] o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na działkach nr ewid. [...] i [...] w M., przy ul. [...] i ul. [...]. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...].08.2010r. na podstawie art.35 ust.3 ustawy - Prawo budowlane nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia braków i nieprawidłowości stwierdzonych w przedłożonych do wniosku dokumentach. Następnie decyzją z dnia [...].09.2010r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na działkach nr ewid. [...] i [...] w M., przy ul. [...] i ul. [...]. Od powyższej decyzji odwołanie z dnia 22.09.2O10r. złożyło "R." [...] K. W., A. C. Sp.J. pisząc m.in. "W rysunku i tekście planu linia zabudowy została określona w odległości 5m od linii rozgraniczającej w sposób zupełnie nieracjonalny, burząc istniejącą historyczną linię zabudowy, wbrew podstawowemu przeznaczeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mającemu służyć poprawie ładu przestrzennego". Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. uchwalonego uchwałą Nr [...] z dnia [...].07.2004r. Rady Miasta M.. /Dz.Urz.Woj.[...]. Nr 223, poz.5975/ działki nr ewid. [...] i [...] położone w M.. przy ul. [...] róg [...] położone są w jednostce "A" — Centrum — wielofunkcyjny obszar śródmiejski z koncentracją usług, administracji i funkcji prestiżowych oraz z zabudową mieszkaniową wielorodzinną i jednorodzinną o zwiększonej intensywności, na terenie oznaczonym na rysunku planu UM —usługi nieuciążliwe jako przeznaczenie podstawowe, mieszkalnictwo wielorodzinne jako przeznaczenie dopuszczone, pod warunkiem nie więcej niż 40% udziału funkcji mieszkalnej w wykorzystaniu tego terenu. Z § 44 tekstu planu wynika " Dla obszaru funkcjonalno-przestrzennego A 7 zawartego pomiędzy ulicami: [...] i [...] w planie ustala się."ust. 2. Sposób zagospodarowania: pkt.2 Linie zabudowy zgodne z rysunkiem planu." a7 wzdłuż wszystkich ulic — nieprzekraczalne, w odległości 5,0m od linii rozgraniczających ciągów komunikacyjnych." W §5 zapisano także definicję nieprzekraczalnych linii zabudowy: "Ilekroć w dalszych przepisach niniejszej uchwały jest mowa o: pkt 13) nieprzekraczalnych liniach zabudowy — należy przez to rozumieć linię ograniczającą lokalizację nowych budynków (...) zgodnie z rysunkiem planu i ustaleniami szczegółowymi planu (...)" oraz w pkt 5 linii rozgraniczających — należy przez to rozumieć granicę terenu wyróżnionego w planie, która została ściśle określona i nie może ulec korekcie bez zmiany niniejszego planu". . W ocenie organu odwoławczego wyrażenie przez zarządcę drogi tj. Burmistrza Miasta M.. zgody na zmniejszenie linii zabudowy na podstawie art.43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych oraz interpretacja twórcy miejscowego planu — pismo z dnia 2.11.2009r., nie oznacza dopuszczalności usytuowania przedmiotowego budynku poza nieprzekraczalną linią zabudowy, która została ustalona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie nie można zastosować przepisu w/w ustawy o drogach publicznych, gdyż linie zabudowy zostały ściśle określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zastosowanie powyższego przepisu byłoby możliwe w przypadku, gdyby plan nie określał wprost linii zabudowy na danym terenie, a odsyłałby w tym zakresie do możliwości lokalizowania obiektów zgodnie z art.43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Plan miejscowy po uchwaleniu i opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], stosownie do regulacji art.14 ust.8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest aktem prawa miejscowego i wiąże zarówno organy gminy, instytucje publiczne jak i obywateli. W związku z powyższym Starosta [...] trafnie ustalił i zawarł w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że projektowany budynek wielorodzinny z usługami usytuowany został z niezachowaniem minimalnej, nieprzekraczalnej linii zabudowy wynoszącej zgodnie z w/w zapisami 5,0m od linii rozgraniczającej ciągi komunikacyjne. "R." [...] K. W., A. C. Sp.J. złożyło skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi jak i jej uzupełnieniu z dnia 28 stycznia 2011r. skarżąca spółka wskazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albowiem jej zdaniem usytuowanie budynku jest prawidłowe gdyż zostało określone w zgodzie Burmistrza Miasta M. jako zarządcy drogi. Tym samym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że wyrażenie zgody na usytuowanie obiektu w odległości mniejszej niż przewiduje w/w przepis nie narusza ustaleń miejscowego polanu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawne przyjęcie, że zgoda zarządcy drogi wyrażona na podstawie ustawy nie jest wiążąca dla organu decydującego o zatwierdzeniu projektu budowlanego i zatwierdzeniu pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącej decyzja została także wydana z naruszeniem art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że żadne inne przepisy poza planem zagospodarowania przestrzennego nie mogą kształtować sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości oraz szeregu przepisów postępowania poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą. Spółka wskazała, że ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek- istniejącą historyczną linię zabudowy wraz z budynkami wpisanymi do rejestru zabytków Konserwator Zabytków wyraził zgodę na zmniejszenie odległości zgodnie z istniejącą zabudową. Tymczasem organ architektoniczno – budowlany odmówił udzielenia pozwolenia na budowę wskazując na sprzeczność z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo że plan jako prawo miejscowe jest aktem niższej rangi niż ustawa – w tym wypadku o drogach publicznych. W konkluzji skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie natomiast z treścią art. 134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a) sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani wskazaną podstawą prawną. Zaskarżonym rozstrzygnięciem organ odmówił "R." zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wskazując, że projekt ten jest niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie planowanej inwestycji albowiem projekt zagospodarowania terenu przewiduje realizację budynku z naruszeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy określonej w planie jako 5 m od linii rozgraniczającej ciągów komunikacyjnych. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że trafne jest stanowisko organu wskazujące na to, że – jak wynika z treści art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej – rację ma organ, że jako nieuprawnione i nieznajdujące oparcia w przepisach prawa są twierdzenia skarżącego, iż w okolicznościach niniejszej sprawy kwestia niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie mogła stanowić podstawy odmowy udzielenia pozwolenia na budowę albowiem zarządca drogi – Burmistrz M. - udzielił zezwolenia na odstępstwo, o którym mowa w art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych. Sąd nie podzielił argumentów skarżącej spółki, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego jest źródłem prawa usytuowanym niżej w hierarchii tych źródeł niż ustawa o drogach publicznych a zatem nie może być z nią sprzeczny. W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma mowy o sprzeczności tych dwóch aktów. Ustawa z dnia 23.03.1985r. o drogach publicznych jest aktem powszechnie obowiązującym o charakterze ogólnym. Prawo miejscowe jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem o charakterze szczególnym. Zgodnie obowiązującą w polskim prawie zasadą lex specialis derogat lex generalis to zapisy tego ostatniego mają pierwszeństwo przed ogólnymi zasadami. W konsekwencji rację ma organ odwoławczy wskazując, że w okolicznościach niniejszej sprawy inwestor nie może skutecznie powoływać się na to, że uzyskał od zarządcy drogi zgodę na odstępstwa od zapisów dotyczących odległości obiektu budowlanego od zewnętrznej krawędzi jezdni. Sąd w pełni podzielił argumenty organu, że zapisy zawarte w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych mają zastosowanie w sytuacji nieobowiązywania na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub też wówczas gdy obowiązujący plan nie reguluje ww kwestii to jest nieprzekraczalnej linii zabudowy a w konsekwencji minimalnej odległości obiektów budowlanych od krawędzi jezdni. Gdyby podzielić natomiast stanowisko skarżącej spółki to konsekwentnie należałoby założyć nieracjonalność ustawodawcy w zakresie art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego albowiem w każdym przypadku innego niż w art. 43 ustawy o drogach publicznych uregulowania omawianej kwestii w planie zagospodarowania przestrzennego organ architektoniczno – budowlany zwolniony byłby od obowiązku badania zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu. Gdyby zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie takiego odstępstwa z pewnością zawarłby go w ustawie Prawo budowlane. Reasumując – niezasadny jest zarzut skarżącej naruszenia prawa materialnego – art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Jedynie na marginesie wskazać należy, że nie mogą odnieść spodziewanego przez inwestora skutku uchylenia decyzji zarzuty dotyczące nieracjonalnego i burzącego istniejącą historyczną linię zabudowy ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w omaw. planie. Zarzuty te mogą być rozważane przez organ w postępowaniu, którego przedmiotem jest legalność uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zaś w postępowaniach, w których zapisy te są wiążące dla organów administracji. Natomiast w ocenie Sądu decyzja odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zapadła co najmniej przedwcześnie to jest bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy a zatem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7, 77§1 i 107§3 kpa. I tak podkreślenia wymaga, że przedwcześnie organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie naruszenia określonej przez plan nieprzekraczalnej linii zabudowy. Z projektu zagospodarowania działki stanowiącej integralną cześć projektu architektoniczno – budowlanego wynika wszak, że teren inwestycji znajduje się pod ochroną konserwatorską na podstawie zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie plan miejscowy w §9 pkt. 1 ustala strefę ochrony konserwatorskiej "A" zaś w pkt. 2 strefę ochrony konserwatorskiej "B". W pkt. 1 ppkt. 2 cyt. § wprowadzono różnego rodzaju nakazy dla wykonania ochrony w tym m.in. w pkt. "e" nakaz "nawiązywania nową zabudową do historycznych linii zabudowy". W obszarze "B" plan – dla wykonania tej ochrony – nakazuje m.in. ochronę historycznego układu ulic i reliktów świadomej kompozycji urbanistycznej. Z akt sprawy nie wynika, w której strefie: "A" czy "B" znajduje się działka, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, a okoliczność ta może mieć priorytetowe znaczenie da rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jeśli bowiem nieruchomość inwestycyjna znajduje się w strefie "A" to zaprojektowana inwestycja musi nawiązywać do "historycznych linii zabudowy". Zarówno z pism skarżącej Spółki znajdujących się w aktach sprawy jak i analiza projektu zagospodarowania terenu wskazuje, że proponowana przez inwestorów linia zabudowy (mimo że naruszająca nieprzekraczalną linię zabudowy) nawiązuje do istniejącej linii – budynku posadowionego na działce nr ew.[...]. Nie bez znaczenia pozostaje również, że inwestycja ta miałaby być zrealizowana częściowo w miejscu budynku, co do którego inwestorzy otrzymali pozwolenie na rozbiórkę. Zaproponowana linia zabudowy również nawiązywałaby do linii (historycznej) wyznaczonej przez ten budynek. Wszystkie te okoliczności winny być szczegółowo wyjaśnione przez organ przed wydaniem decyzji. Potwierdzenie bowiem okoliczności jak wyżej prowadziłoby do wniosku, że wprawdzie inwestycja nie jest zgodna z zapisami zawartymi w §44 planu lecz zapewniałyby ochronę, o której mowa w §9 tego samego aktu. Powyższe musiałoby wprawdzie prowadzić do wniosku, że omawiany akt prawa miejscowego jest wewnętrznie sprzeczny jednakże w takiej sytuacji nie można uznać słuszności stanowiska organu, że inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu w art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego. Dalej – nie może ujść uwadze Sądu, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010r. Starosta Powiatowy w M.. – w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na "R." obowiązek uzupełnienia braków i nieprawidłowości stwierdzonych w przedłożonym projekcie budowlanym a to: - dotyczących niezgodności usytuowania przedmiotowego budynku w zakresie minimalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy; - braku warunków podłączenia projektowanego budynku do zewnętrznych sieci telekomunikacyjnych i energetycznych (§34 ust. 3 pkt. 3 lit. a ) - braku ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego obiektu istniejącego. O ile – jak wynika z pisma inwestora z dnia 31 sierpnia 2010r. Spółka uzupełniła projekt o warunki przyłącza projektowanego budynku do sieci zewnętrznej komunikacyjnej i energetycznej oraz wyjaśniła kwestię usytuowania budynku, o tyle brak jest informacji czy i w jakim zakresie sporządzona została ekspertyza, o której mowa w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2010r. Okoliczność ta, dodatkowo, będzie musiała zostać wyjaśniona przez organ. I wreszcie organ nie wyjaśnił czy planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zapewnienia ilości miejsc parkingowych. Jak wynika z treści §27 ust. 1 pkt. 2 planu "potrzeby w zakresie parkowania inwestorzy i właściciele posesji zapewniają na terenach własnych stosując wskaźniki: 25 miejsc parkingowych/100 mieszkańców w zabudowie wielorodzinnej, (...), 25 miejsc parkingowych/1000m2 powierzchni użytkowej usług. Tymczasem z projektu zagospodarowania działki wynika, że zapewniono 53 miejsca parkingowe, w tym 25 miejsc parkingowych w garażu podziemnym oraz 28 miejsc parkingowych w kwartale zbilansowanym w jednostce A. Jednocześnie należy zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się pismo Burmistrza Miasta M. z dnia 22 czerwca 2010r. stanowiące – jak wynika z jego treści - odpowiedź na wniosek dotyczący włączenia do bilansu miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi projektowanego budynku mieszkalno usługowego miejsc parkingowych zlokalizowanych w pasach drogowych pobliskich ulic (łącznie 28 miejsc) wyrażające zgodę na takie rozwiązanie architektoniczne (wyszczególnione w tym piśmie). Powyższe wskazywałoby, że wprawdzie zapewniono niezbędną ilość miejsc parkingowych dla przedmiotowej inwestycji jednakże część tych miejsc została zlokalizowana na terenie, co do którego inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania gruntem na cele budowlane. Tymczasem obowiązek zapewnienia miejsc parkingowych na własnej nieruchomości wynika zarówno z zapisów planu (§27) jak i §18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z treścią tego ostatniego przepisu zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zgodnie natomiast z przyjętym orzecznictwem sądowoadministracyjnym miejsca parkingowe muszą być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana, jak też mają one mieć charakter trwały, a więc nie mogą to być miejsca parkingowe np. tylko na czas budowy, lub na pewien tylko okres początkowy użytkowania obiektu budowlanego (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 14.11.2007r., II OSK 1498/06, lex 425369 oraz WSA w Warszawie w wyroku z dnia 8.04.2008r., w sprawie VII SA/Wa 124/08, lex 516704). Okolicznośc ta nie została w żaden sposób wyjaśniona przez organ Reasumując – zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a to art. 7, 77§1, 80 i 107§3 kpa a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. W szczególności organ wyjaśni, w której strefie konserwatorskiej znajduje się teren objęty inwestycją a następnie ponownie oceni czy inwestycja ta jest zgodna z §9 planu, nadto oceni zgodność inwestycji z §27 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych wszystkich względów w oparciu o art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 i 152 ustawy P.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji.