VII SA/Wa 2514/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazania zamurowania okien I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. O. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (PINB, organ I instancji), działając na podstawie art. 123 (ewidenta omyłka organu – winno być: art. 104) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm., zwana dalej p.b. z 1974 r.) w związku z art. 103 ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 ze zm., zwana dalej p.b.), nakazał B. O. (skarżąca, inwestor) zamurowanie dwóch okien w ścianie budynku (mieszkalnego położonego przy ul. S. [...] w K., gmina M.) znajdującej się w odległości niniejszej niż 4 m od granicy z działką o nr [...] położoną przy ul. K. w K. Do zamurowania okien dopuścił użycie pustaków szklanych, tzw. luksferów. Termin wykonania ww. robót określił na 30 dni, od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. PINB wskazał, iż w toku prowadzonego postępowania ustalone zostało, że na terenie działki położonej przy ul. S. [...] w K. wybudowany jest budynek mieszkalny sytuowany w granicy z działką należącą do L. i T. M. Według oświadczenia inwestora budynek ten został rozbudowany w 1980 r. - bez pozwolenia na budowę. Budowa została zakończona, obiekt jest użytkowany. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. organ I instancji nakazał skarżącej przedstawienie w terminie 75 dni powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej, inwentaryzacji budowlanej przedmiotowej rozbudowy obiektu wraz z opinią o stanie technicznym oraz zaświadczenia organu wykonawczego gminy w zakresie, czy ww. budynek nie naruszał postanowień planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie jego budowy tj. w 1980 r. Ww. dokumenty skarżąca złożyła w dniu 14 lutego 2013 r. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy w kontekście mających zastosowanie w tym zakresie przepisów p.b. z 1974 r. PINB uznał, iż nie zostały spełnione przesłanki do nakazania rozbiórki ww. budynku, nie znajduje się on bowiem na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę oraz nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Uznał jednak, iż dwa otwory okienne na parterze znajdują się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką sąsiednią – w ścianie równoległej do granicy oraz w ścianie stanowiącej wycinek koła. Dlatego też zasadnym jest wydanie nakazu zamurowania ww. okien. Odwołania na powołaną decyzję złożyli L. i T. M. oraz skarżąca. L. i T. M. nie zgodzili się z ustaleniem, iż rozbudowa przedmiotowego budynku została zakończona w 1980 r. W ich ocenie skarżąca kłamie. Wskazali, iż w 1994 r. skarżąca wykonywała roboty budowlane polegające na ociepleniu budynku płytami wiórowo-cementowymi grubości 10 cm, tynkowanie ścian i malowanie, a w 2008 r. bez pozwolenia wybiła otwór okienny w ścianie szczytowej budynku. Wskutek samowolnej rozbudowy, budynek został rozbudowany o 193% (posiadał powierzchnię zabudowy 64 m2, a obecnie 158 m2) w związku z czym naruszone zostały postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do dopuszczalnej powierzchni zabudowy działki (przekroczenie o 57%). Skarżąca wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 40 p.b. z 1974 r., poprzez jego wadliwe zastosowanie i nakazanie skarżącej zamurowania dwóch okien w ścianie spornego budynku, znajdującej się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką o nr [...] położoną przy ulicy K. w K. podczas gdy usytuowanie ściany z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką należy zaliczyć do odstępstw nieistotnych oraz przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy - art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 86 i art. 107 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia czy położenie ściany z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 m należy zakwalifikować jako istotne odstępstwo od projektu budowlanego oraz niewłaściwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu sprawy organ odwoławczy stwierdził prawidłowość podjętego przez PINB rozstrzygnięcia. Uznał, iż PINB w sposób dostateczny i jednoznaczny wykazał, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 37 p.b. z 1974 r., obligujące organ budowlany do nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu. Jak wynika z pisma Wójta Gminy M. z dnia [...] stycznia 2013 r., w 1980 r. nie istniał plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu działki nr [...] przy ul. S. .. Natomiast na podstawie obecnie obowiązującej uchwały Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] czerwca 2002 r. przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] określonym jako teren mieszkaniowy jednorodzinny. Ponadto z inwentaryzacji budowlanej budynku sporządzonej przez mgr inż. arch. M. M. oraz inż. arch. Z. M. w lutym 2013 r. wynika, iż budynek wykazuje należyty stan zezwalający na jego dalszą eksploatację, a obecnie zrealizowana dobudowa bliźniacza od strony wschodniej w linii rozgraniczającej nie ma istotnego wpływu na obiekt. Organ odwoławczy wskazał, iż sam fakt naruszenia przepisów technicznych nie jest wystarczającą podstawą do nakazania rozbiórki obiektu, jeśli nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych czy użytkowych. W przypadku naruszenia norm techniczno-budowlanych, w tym niezachowania odległości należy udowodnić, że to naruszenie prawa wywołało pogorszenie warunków zdrowotnych czy użytkowych, przy czym oczywiste jest, iż samo niedotrzymanie wymaganych prawem minimalnych odległości nie przesądza jeszcze o skali niedopuszczalności. Zatem wobec ustalenia, iż stan techniczny budynku jest na tyle dobry, że nadaje się do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, WINB uznał prawidłowość nałożenia na inwestora obowiązku zamurowania dwóch okien w ścianie spornego budynku znajdującej się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką o nr [...]. Odnosząc się do zarzutów skarżącej WINB wyjaśnił, iż lokalizacja przedmiotowych otworów okiennych jest niezgodna z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, a dokonane przez inwestora zmiany nie mieszczą się w granicach dopuszczalnego błędu. Z regulacji § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, zwane dalej rozporządzeniem MI) wynika, że budynki sytuuje się od granicy działki budowlanej w odległości nie mniejszej niż 4 m ścianą z otworami okiennymi. Natomiast w przedmiotowej sprawie otwory okienne znajdują się w odległości 3,70 m, co nie kwalifikuje się do przyjęcia w tym konkretnym przypadku tolerancji błędu pomiarowego. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz powtórzyła argumenty prezentowane w toku postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości, nie rozpatruje również sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1402/06, publ. LEX nr 360233). Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przedmiotem niniejszego postępowania była kwestia legalności usytuowania otworów okiennych znajdujących się w ścianie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w odległości, 3,70 m od granicy działki sąsiedniej nr [...]. W sprawie bezsporne jest, że przedmiotowy budynek, co do którego organy orzekły nakaz wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu dwóch otworów okiennych wybudowany został przez poprzedniego właściciela w okresie pomiędzy 1956 - 1979 r., na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. znak [...] z dnia [...] listopada 1956 r. o pozwoleniu na budowę. Rozbudowa ww. obiektu nastąpiła natomiast samowolnie, bez pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z art. 103 ust. 2 p.b. z 1974 r. do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, stosuje się przepisy dotychczasowe p.b. z 1974 r., w tym także przepisy określające warunki techniczno-budowlane wydane w oparciu o delegację zawartą w tej ustawie. Zatem organy ustaliły, iż zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy p.b. z 1974 r. Wskazana ustawa przewiduje dwa sposoby usunięcia skutków samowoli budowlanej poprzez nakaz przymusowej rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu, albo jego legalizację. Zgodnie z art. 37 p.b. z 1974 r., obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (art. 37 ust. 1 pkt 1), bądź powodują niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2). Z kolei zgodnie z art. 40 ww. aktu, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, wydaje się decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest podstawą do zastosowania art. 37 p.b. z 1974 r. Skutkiem naruszenia tych przepisów muszą być okoliczności wymienione w tym przepisie, tj. niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wystąpienie jednego z wymienionych wyżej stanów musi być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości. Nie wystarczy podanie, że wystąpiło samo zagrożenie, lecz należy je ściśle określić i podać, w jakich okolicznościach organ to zagrożenie upatruje. Zagrożenie musi być realne, a nie tylko teoretyczne (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1989 r., IV SA 83/89, publ. w ONSA 1989/1/38). Decyzja o przymusowej rozbiórce wydana z mocy art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1074 r. znajdzie zastosowanie tylko wtedy, gdy jest taka absolutna konieczność. Powyższa konieczność będzie zachodziła w szczególności wtedy, gdy niewątpliwym będzie, iż brak jest możliwości usunięcia powołanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy pogorszeń czy zagrożeń w trybie określonym w art. 40. Niewątpliwie taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Przewidziane zaś w art. 40 ustawy, wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem może polegać na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi, i w efekcie doprowadzeniu do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych. Tego rodzaju przeróbki mieszczą się w dyspozycji art. 40 i prowadzą do zachowania obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z prawem (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 775/05, Lex nr 194014 i z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1886/08, publ. cbois). Wskazać przy tym należy, że w czasie badania przesłanek umożliwiających legalizację samowolnie wybudowanego obiektu organ stosuje przepisy aktualne, gdyż proces legalizacji zawsze ma na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dlatego przy ocenie, czy możliwe do dokonania zmiany i przeróbki doprowadzą do stanu zgodnego z prawem, zastosowanie znajdą przepisy obowiązujące w chwili wydawania decyzji. W ocenie Sądu naruszenie prawa w prowadzonym przez organy postępowaniu polegało na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy spowodowanym niedopełnieniem obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niewystarczającym wyjaśnieniu powodów podjętego rozstrzygnięcia, tj. naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., której konkretyzację stanowi art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązuje organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zaś w art. 80 k.p.a. zawarta jest reguła, zgodnie z którą ocena, czy dana okoliczność została udowodniona winna być przez ten organ dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego a wyraz temu winien organ dać, w myśl art. 107 § 3 k.p.a., w uzasadnieniu decyzji. Ewidentnym jest, że to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Ponadto organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 15 k.p.a. Sąd zauważa, iż z zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 13 maja 2010 r. wynika, iż postępowanie zostało wszczęte w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego na działce położonej przy ul. S. [...] w K. (k. 13 akt administracyjnych PINB). Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 27 listopada 2012 r. (k. 85 akt administracyjnych PINB ) wynika, że na ww. działce znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, częściowo podpiwniczony, z dachem wielospadowym, kryty blachą trapezową, budynek otynkowany. W odległości 3,70 m od ogrodzenia z działką [...] w ścianie na parterze znajdują się okna. Ponadto z oświadczenia uczestnika oględzin B. O. wynika, że dobudówki są parterowe, niepodpiwniczone, a poddasze niemieszkalne letnie. Dobudówki zostały wykonane w 1980 r., a dom ocieplony płytą supremą ze styropianem w 1994 r. W ocenie Sądu dokonane przez organ ustalenia nie są wystarczające dla nałożenia wynikającego z podjętej decyzji obowiązku. W przedstawionych przy skardze aktach administracyjnych brak jest bowiem dowodów potwierdzających, iż rozbudowa spornego budynku poprzez budowę "parterowych dobudówek" faktycznie miała miejsce w 1980 r. Okoliczność ta podniesiona została wprawdzie w czasie oględzin przez jego uczestnika B. O., nie została jednak w żaden sposób potwierdzona, nie zostały w tym zakresie przeprowadzone przez PINB żadne dowody np. ze źródeł osobowych. Okoliczność ta jest istotna w sytuacji, gdy sąsiedzi skarżącej w składanych pismach procesowych podnoszą, iż inwestor wprowadza w błąd organ (kłamie), bo proces rozbudowy spornego obiektu został zakończony w 1994 r. Właściwym dla wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy jest zdaniem Sądu ustalenie, jakie roboty budowlane przy ww. budynku mieszkalnym, które wymagały uzyskania pozwolenia na budowę wykonała skarżąca ze wskazaniem okresu czasu, w którym prace te zostały zrealizowane. Dopiero kompletne ustalenia w tym zakresie, mogą stanowić podstawę do nakazania doprowadzenia spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem. W rezultacie wydane decyzje są przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawioną argumentację Sądu, zaś wydane decyzję zostaną należycie umotywowane. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. O wstrzymaniu wykonania orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. zaś o kosztach Sąd orzekł zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a.