VII SA/Wa 2520/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. numer [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 117, 119 § 1 i 2, art. 121 § 2 i 4 i art. 64a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17.06.1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jednolity tekst Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 z późn. zm.) nałożył na M. K. grzywnę w celu przymuszenie w wysokości 10 000 złotych. Pismem z 21 lipca 2016 r. M. K. wniosła o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia wraz z zażaleniem na postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r., wskazując w uzasadnieniu, że postanowienie doręczono jej w dniu 9 lipca 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wnioskodawczyni przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Zdaniem organu przesyłka została doręczona, w drodze fikcji doręczenia, w dniu 22 lipca 2015 r., zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. Ponadto organ zauważył, że M. K. nie informowała organów nadzoru budowlanego o zmianie adresu właściwego do doręczenia jej korespondencji, a także nie wskazała pełnomocnika właściwego do doręczeń korespondencji w kraju. Zdaniem organu znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo udzielone R. S. nie zawiera adresu, pod który należało tę korespondencję przekazywać, wobec czego kierowanie przesyłek listowych do pełnomocnika było niemożliwe. Organ II instancji wskazał także, że organ powiatowy nie miał obowiązku wysyłania po raz kolejny postanowienia, albowiem zostało ono już doręczone adresatowi po pierwszym wysłaniu zgodnie z przepisami procedury administracyjnej i jedynie ten tryb doręczenia może być uznany za właściwy. W dniu 6 października 2016 r. M. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] miał dostęp do adresu R. S., a także kilkakrotnie kierował na jego adres korespondencję przeznaczoną dla skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwana dalej – "P.p.s.a."), doprowadziła Sąd do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Objęte przedmiotem skargi postanowienie organu zostało wydane w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. o nałożeniu na M. K. grzywny w celu przymuszenia . Z akt sprawy wynika, że wobec skarżącej M. K. toczy się postępowanie egzekucyjne na mocy tytułu wykonawczego wystawionego w dniu [...] września 2014 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. Podstawę wystawienia tytułu stanowiło niewykonanie obowiązków nałożonych na M. K. decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] polegających na rozbiórce elementów wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego (zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] w miejscowości [...]) nie objętej zatwierdzoną dokumentacją i pozwoleniem na budowę, w zakresie wykonanej nadbudowy budynku nad dotychczasowym przybudowanym od strony wschodniej garażem. W toku postępowania egzekucyjnego M. K. udzieliła pełnomocnictwa R. S. – Prezesowi Stowarzyszenia [...] do występowania w jej imieniu we wszystkich sprawach przed sądami, organami samorządowymi(...), administracji rządowej Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...], w sprawach związanych z nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w [...] przy ulicy [...]. Pełnomocnictwo ma formę aktu notarialnego i nosi datę [...].05.2015 r. Z akt administracyjnych nie wynika w jakiej dacie pełnomocnictwo powyższe zostało przedstawione organowi administracji, niemniej, w dniu 15 maja 2015 r. organ skierował do pełnomocnika M. K., R. S. pismo zawiadamiające o możliwości zapoznania się z protokołem. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru powyższego pisma wynika, że zostało ono skutecznie doręczone w dniu 18 maja 2015r. na adres R. S. ( k.211 akt adm.). Wobec niewykonania obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał w dniu [...] lipca 2015 r. postanowienie o nałożeniu grzywny. W treści postanowienia nie wpisano komu powyższe postanowienie zostanie doręczone. Z koperty wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru dopiętej do egzemplarza postanowienia znajdującego się w aktach sprawy (k. 215 akt adm.) wynika, że postanowienie zostało wysłane bezpośrednio do skarżącej M. K. i było dwukrotnie awizowane. Ponownego doręczenia dokonano na adres M. K. w dniu 9 lipca 2016r. W dniu 21 lipca 2016 r. M. K. złożyła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia wraz z zażaleniem na postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r. doręczone w dniu 9 lipca 2016 r. W uzasadnieniu wskazała, że od lat choruje na miażdżycę, choroby krążeniowe oraz silną depresję. W czasie stanów depresyjnych wraca na kilka tygodni do domu w Polsce i w tym czasie została jej doręczona przez patrol policji korespondencja z Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. Ze względu na wzmożoną depresję nie była w stanie zrozumieć doręczonego jej postanowienia, a tym bardziej ustosunkować się do niego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] odmówił M. K. przywrócenia terminu. Organ wskazał, że w jego ocenie postanowienie PINB z dnia [...] lipca 2015 r. zostało doręczone prawidłowo skarżącej w dniu 22 lipca 2015r. poprzez dwukrotną awizację. Termin do wniesienia zażalenia upłynął w dniu 29 lipca 2015 r. Ponowne doręczenie poprzez patrol policji miało jedynie charakter informacyjny. Organ podał ponadto, iż uchybienie nastąpiło z winy skarżącej, ponieważ mimo wiedzy o toczącym się postępowaniu egzekucyjnym i długotrwałym pobycie za granicą, nie wskazała pełnomocnika do doręczeń w kraju. Znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo udzielone R. S. nie zawiera adresu, przez co doręczanie mu przesyłek było niemożliwe. Przechodząc do oceny przedstawionych wyżej okoliczności sprawy, zdaniem Sądu, konieczne w pierwszej kolejności było ustosunkowanie do stanowiska organu w przedmiocie skuteczności doręczenia stronie postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r. Nie budzi wątpliwości, że akt administracyjny organu rozpoczyna swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia stronie postępowania. Brak doręczenia aktu powoduje, że nie wchodzi on do obrotu prawnego. Z akt administracyjnych wynika, ze M. K. była jedyną stroną postępowania do której skierowane było powyższe postanowienie. Od skuteczności doręczenia tej właśnie stronie zależał zatem byt prawny tegoż postanowienia. Stosownie do art. 40 § 1 K.p.a., pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika (art. 40 § 2 K.p.a.). Skutki ustanowienia pełnomocnika w sprawie administracyjnej są takie, że doręczenie decyzji czy innego aktu prawnego stronie zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi ma - w stosunku do tej strony - wymiar wyłącznie informacyjny. Czynność ta wywołuje jedynie ten skutek, że strona zostaje poinformowana o treści pisma (orzeczenia). Natomiast skutki prawne związane z doręczeniem rozpoczynają się dopiero z datą skutecznego doręczenia pisma (orzeczenia) ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi. Doręczenie decyzji stronie, nawet kilkukrotne, jeżeli działa ona przez ustanowionego pełnomocnika, jest bezskuteczne. W ocenie Sądu, organ odwoławczy analizując akta sprawy wyprowadził wadliwe wnioski co do skuteczności doręczenia decyzji stronie, w kontekście okoliczności ustanowienia przez stronę pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym Okolicznością bezsporną jest, że skarżąca M. K. ustanowiła pełnomocnika. Pełnomocnictwo to istotnie nie zawierało w swej treści adresu pełnomocnika. Nie oznacza to jednakże bezskuteczności udzielonego pełnomocnictwa. Co więcej organowi znany był adres pełnomocnika R. S., bowiem wcześniejsza korespondencja kierowana na adres znany organowi była doręczana skutecznie. W przypadku wątpliwości co do adresu organ powinien był podjąć działania zmierzające do ustalenia faktycznego adresu pełnomocnika. Działań takich organ pierwszej instancji nie podjął, zaś skutki braku przedmiotowego, akceptowanego przez organ, adresu, organ odwoławczy w istocie przerzucił na stronę, uznając, że wniesienie zażalenia na postanowienie z uchybieniem terminu nastąpiło z winy strony. Brak było tym samym podstaw do wyciągnięcia przez organ wniosku, że skarżąca chciała działać w postępowaniu administracyjnym samodzielnie. Sąd podziela stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi uprawnionemu do reprezentowania strony nie wywołuje skutków prawnych. Bieg terminu do złożenia środka odwoławczego warunkuje dopiero prawidłowe doręczenie rozstrzygnięcia ustanowionemu pełnomocnikowi strony (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1855/13, opubl. w Lex nr 1590998). Strona ma prawo podjąć każdą czynność w sprawie z pominięciem pełnomocnika, co nie oznacza, że w ten sposób następuje domniemanie jej rezygnacji z doręczania pism ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. Strona, ustanawiając pełnomocnika, chce się ustrzec przed skutkami nieznajomości prawa, zatem jeżeli organ pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to niweczy skutki wspomnianej staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz zapewnienia sobie ochrony, jaką powinna uzyskać w państwie prawa (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2536/12, opubl. w Lex nr 1488171). W kontekście przywołanych okoliczności zaskarżone postanowienie zostało wydane co najmniej przedwcześnie. W sprawie nie doręczono bowiem skarżącej postanowienia PINB z dnia [...] lipca 2015 r., a dopiero od daty skutecznego doręczenia rozpocznie bieg termin do ewentualnego wniesienia zażalenia na to postanowienie. Z uwagi na to, że w orzecznictwie sądowym pojawiły się poglądy pozornie odmienne od wyżej wyrażonego, w szczególności wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2015 r. II OSK 338/14, LEX nr 2002661, Sąd w obecnym składzie wyjaśnia, iż stan faktyczny w obu sprawach był odmienny. W sprawie rozpoznawanej przez NSA występowała wielość podmiotów, z których jednemu nie doręczono prawidłowo decyzji organu odwoławczego, zaś w sprawie obecnie rozpoznawanej jest tylko jeden podmiot – skarżąca M. K. Reasumując. zaskarżonym postanowieniem organ dopuścił się naruszenia art. 58 § 1 w zw. z art. 40 § 2 oraz art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., w sposób istotny mający wpływ na wynik sprawy. Z tego względu, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł – jak w pkt I sentencji wyroku - o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania sądowego, Sąd orzekł - w pkt II sentencji wyroku – na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 ww. ustawy