VII SA/Wa 2525/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska ( spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2011 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] znak : [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. i J. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] znak: [...], odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], którą udzielono Inwestorowi – S.K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. K. pozwolenia na budowę obiektu budowlanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: wodną, kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, elektryczną oraz garażem podziemnym i wjazdem zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], obr. [...]przy ul. [...] w K. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] znak: [...] utrzymał w mocy w/w decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] Nr [...]. Następnie PINB w K. Powiat Grodzki decyzją z dnia [...] Nr [...] udzielił Inwestorowi – S. K. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 27.02.2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1215/06, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...]. Wyrokiem z dnia 18.06.2009 r., sygn. akt II OSK 984/08, NSA oddalił skargę kasacyjną od w/w wyroku z dnia 27.02.2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1215/06. Zdaniem organu odwoławczego dla rozpatrzenia wniosku A. i J.S. domagających się stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] udzielającej S.K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, kluczowe znaczenie ma wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w kontekście całokształtu materiału dowodowego. Dla prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu art. 156 § 1 Kpa, konieczne jest uprzednie ustalenie stron tegoż postępowania, gdyż nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony interesu prawnego, które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. Organ wyjaśnił, że przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego zawężający krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie wyłącznie do inwestora nie ma automatycznego zastosowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, w którym stronami mogą być także inne podmioty. Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, dotyczy bowiem tylko sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana jest po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Nie dotyczy on również sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej. Organ odwoławczy wskazał, iż zarówno decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] Nr [...] o pozwoleniu na budowę jak i i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] zostały wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 27.02.2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1215/06. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego konieczne było dokonanie analizy, czy przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego na który powołał się organ pierwszej instancji odmawiając wszczęcia postępowania w warunkach niniejszej sprawy ma w ogóle zastosowanie. W przedmiotowej sprawie istotnym jest bowiem, to że decyzja, na podstawie której inwestor zrealizował sporną inwestycję, została prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego. Mając powyższe na względzie organ odwoławczy stwierdził, iż dla określenia zakresu stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie zastosowanie znajduje art. 28 Kpa, a nie jak przyjął organ pierwszej instancji przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że w badanej sprawie konieczne jest przede wszystkim zbadanie w oparciu o art. 28 Kpa, czy A. i J. S. posiadają przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w K. - Powiat Grodzki z dnia [...] oraz przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego celem precyzyjnego określenia stron tegoż postępowania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił - art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 156 § 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego poprzez uznanie, iż statut strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przysługuje nie tylko inwestorowi, - art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uchylenie decyzji organu I instancji oraz przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia. Skarżący podniósł, że uzyskał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie funkcjonujących w obrocie prawnym decyzji udzielających mu pozwolenia na budowę. Decyzje te zostały przez sądy administracyjne wyeliminowane z obrotu prawnego dopiero po uzyskaniu przez Inwestora pozwolenia na budowę. W związku z powyższym uzyskane przez Inwestora pozwolenie na użytkowanie nie wynikało z obowiązku legalizacji wybudowanego obiektu. Skarżący stwierdził, że okoliczności związane z późniejszym uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogły mieć wpływu na zakres stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego udzielającej mu pozwolenia na użytkowanie. Dodał, że zakres ewentualnych kolizji interesów inwestora z interesami właściciela sąsiednich nieruchomości podlega kontroli i rozstrzygnięciu na etapie pozwolenia na budowę. Etap uzyskiwania pozwolenia na budowę jest bowiem ostatnim, w którym osoby niebędące inwestorem mogą wpłynąć na kształt planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie skarżącego status strony postępowania w przypadku pozwolenia na użytkowanie oraz postępowań nadzwyczajnych związanych z tym postępowaniem przysługuje jedynie inwestorowi. Tylko bowiem inwestor posiada interes prawny do bycia stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, zaś w myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest jedynie pod względem zgodności z prawem. Podzielić należy pogląd organu odwoławczego, iż przepis art. 59 ust 7 Prawa budowlanego zawężający krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie wyłącznie do inwestora nie ma automatycznego zastosowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, w którym stronami mogą być także inne podmioty. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nowym, a jego przedmiotem jest ocena, czy badana decyzja nie jest dotknięta wadami o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Przy ocenie legitymacji wnioskodawcy organ nadzorczy nie może pominąć istoty badanego rozstrzygnięcia administracyjnego, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że przepis stanowiący podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia, nie przewiduje udziału w sprawie wnioskodawcy. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, iż organ wydając kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzję zastosował niewłaściwy przepis prawa jako podstawę rozstrzygnięcia. Wówczas ograniczenie udziału w sprawie wnioskodawcy, wynikające z błędnie zastosowanego przepisu w ogóle nie istnieje. Z tego względu przyjąć należy, że organ oceniając legitymację strony w postępowaniu nadzorczym nie może ograniczyć swojego wstępnego badania tylko do tego, czy ze względu na zastosowany przepis, wnioskodawca był stroną postępowania zwykłego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie wskazał, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy z których wynika, że decyzja na podstawie której inwestor zrealizował sporną inwestycję, została prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego - dla określenia zakresu stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie zastosowanie znajduje art. 28 Kpa. Zgodzić należy się z argumentacją organu odwoławczego zawartą w zaskarżonej decyzji, iż na podstawie art. 28 k.p.a. organ pierwszej instancji powinien zbadać czy wnioskodawcy posiadają interes prawny upoważniający do kwestionowania pozwolenia na użytkowanie. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W razie gdy podanie o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji składa jednostka powołująca się na własny interes prawny, organ właściwy w sprawie jest obowiązany wszcząć postępowanie w sprawie. Zastosowanie przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych można dopuścić tylko wtedy gdy z żądania wszczęcia tego nadzwyczajnego trybu postępowania wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie ( wyrok NSA z dnia 25.04.2006 r, I OSK 725/05, LEX nr 209119 ). W świetle powyższych wywodów nieuzasadniony jest zarzut skarżącego, że w przedmiotowej sprawie stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie podważyły zasadności ustaleń poczynionych w zaskarżonej decyzji, a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę należało na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalić.