VII SA/Wa 2530/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę skargę oddala. Sygnatura akt: VII SA/Wa 2530/14 UZASADNIENIE Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( Dz.U. z dnia 2013r. poz. 1409) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz. U. Nr 41 poz. 361 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz.595 ze zm.) zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie i podziale lokalu mieszkalnego nr [...] na dwa niezależne lokale mieszkalne w istniejącym budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...].04.2014r. wpłynął wniosek M.G. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie i podziale lokalu mieszkalnego nr [...] na dwa niezależne lokale mieszkalne w istniejącym budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] w [...]. W toku postępowania Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] [...] złożył wniosek o zawieszenie postępowania informując o tym, że przed Sądem Okręgowym w [...] toczy się sprawa o uchylenie uchwały nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] . Organ wskazał, że z uwagi, iż uchwała ta wyraża zgodę na podział lokalu nr [...], jej ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego oznaczałoby, iż Inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z tego względu powołując się na treść art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego zawiesił postępowanie administracyjne, gdyż uznał, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd. Na ww. postanowienie zażalenie wniósł M. G.. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego uchylił ww. postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Dodał, że przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Podkreślił, że musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Zatem prejudykat powinien mieć charakter prawny, a nie faktyczny i musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. W ocenie organu odwoławczego brak jest bezpośredniego związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy prowadzonej przez Prezydenta [...], dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie i podziale lokalu mieszkalnego nr [...] na dwa niezależne lokale mieszkalne w istniejącym budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] w [...], a sprawą toczącą się przez Sądem Okręgowym w [...] o uchylenie uchwały o podziale ww. lokalu. Rozstrzygnięcie powyższej sprawy przez sąd nie jest koniecznym elementem do wydania decyzji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Z dokumentacji wynika, iż inwestor na dzień dzisiejszy posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające z tytułu udzielonej przez Wspólnotę zgody na wykonanie projektowanych prac budowlanych. Złożenie wniosku do sądu cywilnego o uchylenie uchwały nie ma wpływu na ocenę prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Spory przed sądem powszechnym o uchylenie uchwały wyrażającej zgodę na podział lokalu, nie stanowią przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż sprawa pozwolenia na budowę jest wówczas, zgodnie z art. 6 K.p.a. rozstrzygana w oparciu o stan faktyczny i prawny z chwili podjęcia decyzji. Tak więc zaistnienie okoliczności pozwalających na stwierdzenie, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki warunkujące wydanie decyzji, obliguje organ do załatwienia sprawy co do istoty. Postanowienie sądu w zakresie ewentualnego uchylenia ww. uchwały, o ile stanie się prawomocne, będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestorowi. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Wspólnota nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1) naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż postępowanie w przedmiocie uchylenia uchwały, toczące się przed Sądem Okręgowym w [...] nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu omawianego przepisu, co doprowadziło do przekonania, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego toczącego się przed Prezydentem [...] w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie i podziale lokalu mieszkalnego nr [...] na dwa niezależne lokale mieszkalne w budynku przy ul. [...] w [...]. 2) Naruszenie przepisu art. 7 oraz 11 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia istoty niniejszej sprawy i niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego oraz stanu prawnego przedmiotowego postępowania, co doprowadziło do błędnego przekonania, iż sprawa o uchylenie uchwały tocząca się przed Sądem Okręgowym w [...] nie leży w bezpośrednim związku z postępowaniem o pozwolenie na budowę, w sytuacji gdy dotyczy ona prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane. W związku z powyższymi zarzutami Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Ponadto, wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci pozwu M. G. przeciwko Wspólnocie Mieszkaniowej [...] z dnia [...] marca 2014 r., na okoliczność toczącego się przed Sądem Rejonowym [...] w [...] procesu, sygn. akt [...], w przedmiocie wyrażenia bezwarunkowej zgody na przebudowę lokalu mieszkalnego dla celów uzyskania pozwolenia na budowę oraz kwestionowania przez stronę postępowania dotychczasowych warunkowych uchwał skarżącej. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Wojewody [...] uchylające postanowienie Prezydenta [...] zawieszające postępowanie administracyjne w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. z uwagi na konieczność wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny. Organ I instancji wskazując, iż przed sądem powszechnym toczy się sprawa o uchylenie uchwały nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...], a ponieważ uchwała ta wyraża zgodę na podział lokalu nr [...], uznał, że jej ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego oznaczałoby, iż inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ze stanowiskiem tym nie zgodził się organ odwoławczy wskazując, że rozstrzygnięcie przez sąd powszechny kwestii legalności uchwały o podziale nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego. Podstawą prawna postanowienia organu I instancji był przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie zwraca się słusznie uwagę, że aby zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji jest obowiązany ustalić, że postępowanie jest w toku i nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, a nadto ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Dyspozycja art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, która tamuje bieg i wstrzymuje ciągłość postępowania. Przepisy K.p.a. nie określają wyraźnie podstaw prawnych tej zależności. Przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i stan faktyczny (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyrokach z dnia 16 października 2012r., sygn. akt II SA/Lu 537/12, Lex Omega nr 1235119 oraz z dnia 19 stycznia 2012r., sygn. akt II SA/Lu 851/11, Lex Omega nr 1121423). Rozpoznając sprawę należy zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organ II instancji, zgodnie z którym wskazana okoliczność nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego. Żaden przepis nie uzależnia bowiem wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę od wyniku postępowania w sprawie uchylenia uchwały o wyrażeniu zgody na podział lokalu. Zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 4 ustawy, jeśli inwestor spełni wymagania określone prawem budowlanym, w tym złoży oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz mapę zasadniczą z aktualną treścią, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (przebudowę). Z uwagi przy tym na wymóg złożenia jedynie ww. oświadczenia kwestia omawianego zagadnienia wstępnego w ogóle nie występuje. Skoro jednym z wymogów wniosku o zatwierdzenie pozwolenia na budowę jest złożenie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jest to w zakresie wykazania takiego prawa wymóg wystarczający, to dopóki takie oświadczenie nie zostanie skutecznie zakwestionowane, korzysta ono z domniemania jego zgodności ze stanem prawnym. Zgodzić się należy, że uchwałę w przedmiocie podziału nieruchomości może uchylić orzeczenie sądu powszechnego, jednakże w niniejszej sprawie należy pamiętać przede wszystkim o okoliczności, że M. G. na dzień złożenia wniosku legitymował się prawem do dysponowania całym lokalem, który jest planowany do podziału. Oznacza to że posiadał prawo do dysponowania lokalem na cele budowlane, co, jak wyżej wskazano, jest prawnym wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę (przebudowę). Zatem stwierdzić należy, że brak jest bezpośredniego związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy prowadzonej przez Prezydenta [...], dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie i podziale lokalu mieszkalnego nr [...] na dwa niezależne lokale mieszkalne w istniejącym budynku mieszkalnym wielorodzinnym, a sprawą toczącą się przez Sądem Okręgowym w [...] o uchylenie uchwały Wspólnoty o udzieleniu zgody na podział lokalu mieszkalnego. Pamiętać także należy, że w kontekście niniejszej sprawy strona skarżąca kwestionuje uchwałę tylko w pewnym zakresie i to nie odnośnie samej zgody na podział, tylko dodatkowych warunków stawianych przez zarząd Wspólnoty. Rozstrzygnięcie powyższej sprawy przez Sąd nie jest koniecznym elementem do wydania decyzji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Z dokumentacji wynika, iż inwestor na dzień składania wniosku posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające z tytułu udzielonej przez Wspólnotę zgody na wykonanie projektowanych prac budowlanych. Złożenie wniosku do sądu cywilnego o uchylenie uchwały nie ma wpływu na ocenę prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Spory przed sądem powszechnym o uchylenie uchwały wyrażającej zgodę na podział lokalu, nie stanowią przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż sprawa pozwolenia na budowę jest rozstrzygana w oparciu o stan faktyczny i prawny z chwili podjęcia decyzji. Zaistnienie okoliczności pozwalających na stwierdzeniu, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki warunkujące wydanie decyzji, obliguje organ do załatwienia sprawy co do istoty. Reasumując należy wskazać, że dokonując w niniejszej sprawie oceny istnienia związku przyczynowego pomiędzy postępowaniem o uchylenie uchwały zatwierdzającej podział nieruchomości, a postępowaniem o wydanie pozwolenia na budowę z uwzględnienie powyższych zasad, należało stwierdzić, że związek taki nie występuje. Prawidłowa bowiem wykładnia tego przepisu nie pozwalała w ujawnionych w sprawie okolicznościach na zawieszanie postępowania. Mając powyższe na względzie argumenty zawarte w skardze nie okazały się zasadne, stąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.