VII SA/Wa 2539/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego skargę oddala Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: kpa) oraz art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Z. B. K. z dnia [...] grudnia 2012 r. na postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zbadania, czy zgodnie z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dopuszczalne jest podjęcie przez organ administracji czynności polegającej na wyznaczeniu granic (wyznaczeniu znaków granicznych) nieruchomości przy ul. [...] w [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt postępowania wynika, że pismem z dnia [...] października 2012 r., Z. K. i R. K. wystąpili do [...] Konserwatora Zabytków z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie zbadania, czy zgodnie z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dopuszczalne jest podjęcie przez organ administracji czynności polegającej na wyznaczeniu granic (wyznaczeniu znaków granicznych) nieruchomości przy ul. [...] w [...], która sąsiaduje z nieruchomością wpisaną do rejestru zabytków, stanowiącą własność wnioskodawców. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] [...] Konserwator Zabytków odmówił wszczęcia postępowania wskazując, że w ustawie brak jest przepisu, który dawałby podstawę do badania czy dopuszczalne jest podjęcie przez organ administracji czynności polegającej na wyznaczeniu granic, a przywołany we wniosku art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wymaga zgody organu konserwatorskiego nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania. Wyznaczenie znaków granicznych nie jest bowiem podziałem nieruchomości, a ponadto działania te dotyczą nieruchomości przy ul. [...], która jedynie graniczy z nieruchomością wpisaną do rejestru zabytków. Po rozpoznaniu zażalenia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powołał treść art. 61 § 1 kpa, wskazując, że w powołanym przepisie określone zostały dwie przesłanki, które stoją na przeszkodzie wszczęciu postępowania. Pierwsza z nich obejmuje sytuację, w której żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu niebędącego stroną postępowania, zaś druga odwołująca się do "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania, dotyczy sytuacji, w których wszczęcie postępowania administracyjnego jest niemożliwe np. z uwagi na to, że sprawa nie może być załatwiona przez organ administracji w formie decyzji z uwagi na brak ku temu przepisów prawa materialnego, które stanowiłyby podstawę orzekania albo sprzeciwiają się temu inne regulacje prawne. Jako trafne ocenił stanowisko organu pierwszej instancji, iż brak jest przepisu, który dawałby podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie zbadania czy dopuszczalne jest podjęcie przez organ administracji czynności polegającej na wyznaczeniu granic, a przywołany we wniosku przepis artykułu 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania. Powyższe postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2013 r., znak[...], zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Z. K., która zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 6, art. 7 i art. 10 § 1 oraz art. 61 kpa oraz art. 26 ust. 1 pkt 8) ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków poprzez dowolne ustalenie, że nie istnieje podstawa prawna do wszczęcia postępowania dotyczącego oceny legalności czynności wyznaczenia granic nieruchomości sąsiedniej do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytku W uzasadnieniu skarżąca podniosła – analogicznie do zarzutów zawartych w zażaleniu – że ponowne wyznaczenie granic posesji graniczącej z obiektem wpisanym do rejestru zabytków doprowadzi de facto do podziału tej nieruchomości zabytkowej. Dokonany obmiar skutkuje bowiem tym, że część obiektu zabytkowego znajduje się już poza granicami posesji wpisanej do rejestru zabytków. Skarżąca zaznaczyła, że zgodnie z decyzją o wpisie posesji do rejestru zabytków zabytkiem jest obiekt zabytkowy znajdujący się w granicach posesji. W dniu wpisu do rejestru zabytków granice posesji zabytkowej były ukształtowane w odmienny sposób niż po nowym wyznaczeniu granic. Okazuje się bowiem, że część obiektu zabytkowego znajduje się już poza granicą posesji i tym samym nie korzysta z ochrony prawnej. W ocenie skarżącej taki stan rzeczy mieści się zaś w dyspozycji art. 26 ust. 1 pkt 8) ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków, albowiem stanowi faktyczny i prawny podział obiektu zabytkowego i w związku z tym wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w sprawie uzyskania zgody na takie działanie wydanej przez organ ochrony zabytków. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2014 r. pełnomocnik organu wskazał, że postępowanie kontrolne i nadzorcze nie jest prowadzone na wniosek strony, tylko z urzędu, w związku z czym w tym zakresie wniosek może być traktowany jedynie jako informacja. Ponadto jako nieporozumienie uznał twierdzenie, że rozgraniczenie nieruchomości prowadzi do jej podziału. W sensie prawnym bowiem tylko postępowanie o podział, a nie o rozgraniczenie może być podstawą do wydania decyzji konserwatorskiej. W piśmie z dnia [...] marca 2014 r. skarżąca wskazała m.in., że zmiana granic powoduje zmianę stanu faktycznego zabytku wpisanego do rejestru zabytków decyzją z 1988 r. i następuje zmniejszenie obszaru terenu wpisanego do rejestru zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Zgodnie z art. 61a § 1 kpa, który legł u podstaw postanowienia gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 kpa jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, a postępowanie składa się z dwóch etapów, przy czym pierwszy dotyczy wyłącznie kwestii wszczęcia tego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania oraz czy w sprawie nie wystąpiły "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania, np. gdy sprawa nie może być załatwiona przez organ administracji w formie decyzji z uwagi na brak przepisów prawa materialnego, które stanowiłyby podstawę orzekania. W niniejszej sprawie organy obu instancji zasadnie wskazały, że należało odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa z "innych uzasadnionych przyczyn". Organy bowiem właściwie oceniły, że brak jest przepisu, który dawałby podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie zbadania czy dopuszczalne jest podjęcie przez organ administracji czynności polegającej na wyznaczeniu granic nieruchomości. Przede wszystkim należy podkreślić, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego kierowany do organu administracji publicznej powinien być konkretny i zawierać żądanie rozstrzygnięcia określonej, konkretnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa. Skuteczne wszczęcie postępowania administracyjnego wymaga zatem, aby organ dysponował właściwą podstawą materialnoprawną do rozstrzygania kwestii podniesionych we wniosku, tym bardziej, że gospodarzem żądania jest strona, a organ nie może się domyślać treści żądania strony lub dowolnie go modyfikować i prowadzić postępowanie w innym przedmiocie, niż zostało jednoznacznie wskazane przez stronę. W niniejszej sprawie skarżąca wyraźnie domagała się wszczęcia postępowania przez [...] Konserwatora Zabytków w sprawie zbadania, czy zgodnie z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dopuszczalne jest podjęcie przez organ administracji czynności polegającej na wyznaczeniu granic (wyznaczeniu znaków granicznych) nieruchomości przy ul. [...] w [...], która sąsiaduje z nieruchomością wpisaną do rejestru zabytków. W ocenie Sądu tego rodzaju żądanie nie może skutecznie wszcząć postępowania administracyjnego. Brak jest bowiem podstaw prawnych do badania przez organy ochrony konserwatorskiej, czy dopuszczalne jest wyznaczanie przebiegu granic nieruchomości. Należy podnieść, że wniosek skarżącej został złożony do organu w dniu [...] października 2012 r. po zawiadomieniu jej w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. przez [...] Studio Geodezji i Kartografii Numerycznej o wyznaczeniu znaków granicznych. Co należy podkreślić zawiadomienie to nie oznacza nawet automatycznie, że w sprawie wszczęte zostało postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Postępowanie takie prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) i ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów (art. 29 ust. 1 tej ustawy). Co istotne w razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody, natomiast dopiero brak ugody prowadzi do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaś strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. W niniejszej sprawie brak jest informacji o trwającym sporze co do przebiegu granic, a z oświadczenia skarżącej złożonego na rozprawie w dniu [...] marca 2014 r. wynika, ze aktualnie przed sądem powszechnym toczy się jedynie postępowanie o ustalenie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (vide: protokół rozprawy z dnia [...] marca 2013 r. – karta 34 akt sądowych). W związku z powyższym należy stwierdzić, że skarżąca ma zagwarantowane prawo obrony swoich interesów w postępowaniu w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, jak również w innych postępowaniach przed sądem powszechnym. Natomiast brak jest podstaw prawnych do domagania się kontroli takich działań prze organy ochrony konserwatorskiej. Nie można także podzielić stanowiska skarżącej, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepis ten stanowi podstawę do wydania decyzji przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w sprawie dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że czym innym jest prowadzenie postępowania wszczętego na wniosek w sprawie podziału zabytku nieruchomego, a czym innym postępowanie w sprawie wyznaczenia granic nieruchomości, nawet jeżeli postępowanie to może teoretycznie spowodować zmianę granicy nieruchomości. Wreszcie zgodzić się należy z twierdzeniem pełnomocnika organu, że prowadzenie postępowania kontrolnego i nadzorczego w zakresie szeroko pojętego przestrzegania przepisów ochrony zabytków i opiece nad zabytkami odbywa się z urzędu, w związku z czym wnioski składane do organu nie inicjują co do zasady postępowania, lecz stanowią informacje przydatne w bieżącej działalności organu. Reasumując, w ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie stwierdzono naruszenia przepisu art. 61 a § 1 kpa w związku z powołanym przez skarżącą art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków. Wbrew zarzutom skargi nie zostały także naruszone przepisy postepowania w postaci art. 6, art. 7 i art. 10 § 1 kpa. Organy bowiem działały w oparciu o przepisy prawa oraz dokonały jednoznacznych i wystarczających na tym etapie postepowania ustaleń dotyczących stanu faktycznego. Nalezy bowiem jeszcze raz podkreślić, że odmowa wszczecia postępowania w oparciu o art 61a § 1 kpa – jakkolwiek weryfikowana w drodze zażalenia – nie stanowi właściwego postępowania administracyjnego, lecz wstępny etap sprawy, ze swej istoty bardzo ograniczony w odniesieniu do przeprowadzania daleko idących ustaleń faktycznych i dowodowych. Przyjęcie odmiennej interpretacji zaprzeczałoby sensowi tej instytucji procesowej i zasadnosci jej wprowadzenia do porządku prawnego. Nawiązując do zarzutu naruszenia art 10 § 1 kpa należy zauważyć, że skarżąca – jako osoba domagająca się wszczęcia postępowania - bardzo aktywnie wystepowała przed organami obu instancji mając zapewnioną możliwość prezentacji swoich argumentów. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia prawa, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.