VII SA/Wa 255/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie przedstawienia w określonym terminie ekspertyzy technicznej oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2020 r. nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia zażalenia M Ch utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2019 r. nr [...]nakładające na M Ch obowiązek dostarczenia do dnia 31 grudnia 2019 r. ekspertyzy technicznej. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) stwierdził, że pismem z 26 lutego 2018 r. K T i M T wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) o kontrolę zgodności wykonania robót budowlanych na nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] , działka nr ew. [...], obręb [...] z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. PINB pismem z 28 maja 2018 r. zawiadomił o wszczęciu na wniosek K T postępowania administracyjnego w sprawie, a następnie po przeprowadzeniu na działce nr ew. [...] oględzin decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 p.b. nałożył na M Ch jako inwestora i właściciela nieruchomości obowiązek wykonania w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym prac w budynku mieszkalnym jednorodzinnym polegających na wykonaniu luksferów w dwóch otworach okiennych znajdujących się w ścianie północnej od strony działki nr ew. [...], obręb [...] w odległości mniejszej niż 4,00 m w terminie 60 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. Na skutek odwołań wniesionych przez K T i M Ch [...]WINB decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W toku prowadzonego ponownie postępowania PINB decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. nakazał M Ch przedstawienie ekspertyzy technicznej dotyczącej robót budowlanych wykonanych w związku z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ulicy [...] w [...], którą to decyzję [...]WINB wskutek uwzględnienia odwołania M Ch uchylił decyzją z [...] września 2019 r. nr [...], przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kierując się stanowiskiem organu odwoławczego wskazującym na wadliwość podstawy prawnej zastosowanego nakazu, PINB postanowieniem z [...] listopada 2019 r. na podstawie art. 123 k.p.a. i art. 81c ust. 2 p.b. nakazał M Ch przedstawienie w terminie do 31 grudnia 2019 r. ekspertyzy technicznej, z której będzie wynikało: 1. szczegółowy zakres robót budowlanych wykonanych w związku z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w [...] przy ul. [...]; 2. szczegółowy zakres robót budowlanych wykonanych w sposób zgodny z decyzją Starosty [...] z [...] września 2008 r. nr [...] i zatwierdzoną dokumentacją projektową rozbudowy budynku jednorodzinnego na działce nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w[...]; 3. szczegółowy zakres robót budowlanych wykonanych w sposób odbiegający od warunków decyzji Starosty [...]z [...] września 2008 r. nr [...] i zatwierdzoną dokumentacja projektową rozbudowy budynku jednorodzinnego na działce nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...]; 4. czy elementy konstrukcyjne rozbudowy budynku zostały wykonane na ścianach istniejącego parteru budynku położonego przy ul. [...] w [...], czy do rozbudowy zostały wykorzystane ściany budynku sąsiedniego położonego przy ul. [...] w [...]; 5. czy technologia rozbudowy została wykonana w sposób opisany w projekcie budowlanym tj. " szkielet drewniany, słupki (...) z zewnątrz obite płytami OSB z tynkiem, wewnętrzna strona ściany obita płytami kartonowo-gipsowymi", czy zgodnie z zarzutami skarżącej; "z desek z kilkucentymetrowymi szparami"; 6. jakie prace należy wykonać w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym; 7. jakie prace należy wykonać w przypadku zmiany zakresu i technologii robót, aby wykonane roboty były zgodne z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 5 p.b. Organ wskazał, że w jego ocenie w zakresie konstrukcji i technologii wykonanej rozbudowy (w tym konstrukcji ścian) przylegającej zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym do ściany budynku sąsiedniego zachodzi konieczność przedłożenia stosownego opracowania technicznego sporządzonego przez osobę o odpowiednich uprawnieniach. Z akt sprawy wynika bowiem, że sposób wykonania robót budowlanych budzi uzasadnione wątpliwości, których PINB przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponuje, nie jest w stanie rozstrzygnąć w sposób jednoznaczny. Z powyższym postanowieniem nie zgodził się M Ch, składając w ustawowym terminie zażalenie. [...]WINB po rozpatrzeniu zażalenia utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...] listopada 2019 r. W ocenie [...]WINB, obowiązek nałożony przez organ I instancji, tj. przedłożenie ekspertyzy technicznej znajduje uzasadnienie w świetle brzmienia art. 81c ust. 2 p.b. Organ odwoławczy wyjaśnił, że podziela stanowisko PINB, iż w zaistniałym stanie faktycznym zaszły uzasadnione wątpliwości w zakresie zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, a wyjaśnienie tych wątpliwości wymaga precyzyjnych pomiarów, fachowej wiedzy specjalistycznej i wykonania odpowiedniego opracowania. [...]WINB zauważył, że w świetle art. 84 ust. 1 pkt 1 p.b. do zadań organów nadzoru budowlanego należy w szczególności kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Weryfikacja ta polega na sprawdzeniu legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych, w trakcie której organy badają zgromadzoną dokumentację techniczną oraz faktyczny stan, w jakim znajduje się dany obiekt budowlany. Organy nadzoru budowlanego nie dokonują jednak w tym celu samodzielnie szczegółowych analiz parametrów technicznych obiektu budowlanego, w szczególności nie sporządzają ekspertyz z zakresu budownictwa. W celu poczynienia ustaleń niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięć władczych mogą zasięgnąć opinii biegłego. [...] WINB wskazał, że zapisy ekspertyzy technicznej, którą wnoszący zażalenie powinien przedłożyć, pozwolą na podjęcie dalszych czynności z zakresu nadzoru budowlanego, a te będą podyktowane treścią dokumentacji technicznej. Organ podkreślił równocześnie, że nakładając obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej organ nie kieruje się sytuacją finansową osoby zobowiązanej. Na postępowanie z zakresu nadzoru budowlanego bez wpływu pozostają konflikty międzysąsiedzkie. Okoliczność, że sentencja postanowienia nr [...] odpowiada treści decyzji nr [...] nie oznacza, że postanowienie to nie odpowiada prawu. Skargę na postanowienie [...]WINB z [...] lutego 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M Ch, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia PINB. Skarżący zarzucił [...]WINB naruszenie: 1) art. 81c ust. 2 p.b. poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające skorzystanie przez organ) z przewidzianego w ww. przepisie uprawnienia, tj. nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie daje podstaw do zastosowania tego artykułu - nie istnieją żadne uzasadnione wątpliwości co do wykonywanych przez skarżącego robót, które uzasadniałyby konieczność nałożenia przedmiotowego obowiązku; 2) art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144, art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy postanowienia organu I instancji w sytuacji, gdy istniały podstawy do uchylenia tego postanowienia i ewentualnie przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na istotne naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, co spowodowało niepełne i powierzchowne rozpatrzenie materiału dowodowego przejawiające się w niedostatecznym zbadaniu przez organ stanu faktycznego i błędnym przyjęciu, iż zachodzą okoliczności uzasadniające nałożenie na skarżącego obowiązku przedstawienia ekspertyzy; 3) art. 124 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego wydanego postanowienia, przejawiający się w szczególności niewykazaniem przyczyn, na podstawie których organ uznał, że w stanie konieczne jest przedstawienie przez skarżącego ekspertyzy technicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ uzasadniając swoje stanowisko jedynie w sposób enigmatyczny stwierdził, iż po analizie całości akt sprawy w jego ocenie obowiązek nałożony przez organ I instancji, tj. przedłożenie ekspertyzy technicznej znajduje uzasadnienie w brzmieniu art 81c ust 2 p.b. Organ w żaden sposób nie wskazał, dlaczego w niniejszej sprawie zachodzą w ogóle okoliczności uzasadniające zastosowanie tego obowiązku. Organ jedynie wskazuje, że bez wątpienia zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie przez organ I instancji uprawnienia przewidzianego w art. 81c ust. 2 p.b. i nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy. Wskazując na powyższe, w istocie jednak w żaden sposób nie argumentował swojego stanowiska. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] lutego 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie [...]WINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub też stwierdzenie jego nieważności. W myśl art. 81c ust. 2 p.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Nie budzi wątpliwości, że postanowienie wymienione w art. 81c ust. 2 p.b. nie jest orzeczeniem merytorycznym, ma bowiem jedynie charakter dowodowy, stanowiąc regulację szczególną w stosunku do art. 84 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1754/19). Nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy postępowania głównego, służąc wyłącznie wyjaśnieniu szczegółowych kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego przy pomocy informacji sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną. Przepis art. 81c ust. 2 p.b. powinien być bowiem stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 16 maja 2018 r. sygn. II OSK 1558/16). Charakter postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. determinuje przedmiot postępowania incydentalnego, który może zainicjować adresat tego postanowienia w związku ze skorzystaniem z prawa do zaskarżenia ww. aktu w toku instancji. Postępowanie rozpoznawcze prowadzone przez organ zażaleniowy, jak się przyjmuje w piśmiennictwie, obejmuje czynności zmierzające do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia określonej kwestii procesowej w znaczeniu przyjętym w art. 123 § 2 k.p.a. (por. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 466 i n.). W tym zakresie w kontrolowanej sprawie na [...]WINB ciążył obowiązek ponownego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem określenia, czy kontrola spornych robót budowlanych zrealizowanych przez skarżącego jako inwestora wymaga dokonania stosownej analizy, której organ nadzoru budowlanego nie jest w stanie przeprowadzić samodzielnie. Na takim założeniu oparł się w sprawie organ w zaskarżonym postanowieniu i stanowisko to, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, odpowiada prawu, przez co zarzut skargi odwołujący się do nieuzasadnionego, zdaniem skarżącego, nałożenia na niego obowiązku przedstawienia ekspertyzy odnoszącej się do wszystkich wymienionych w rozstrzygnięciu zagadnień pozostaje niezasadny. Jakkolwiek nadzór budowlany pozostaje fachowym pionem administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości w ramach swoich kompetencji organ nadzoru budowlanego powinien rozstrzygać we własnym zakresie, tym niemniej samodzielne wyjaśnianie wątpliwości, w tym ustalanie faktów mających znaczenie, powinno być wyłączone, gdy mamy do czynienia z ingerencją w substancję obiektu (por. wyrok NSA z 27 października 2020 r. sygn. II OSK 1611/20; wyrok NSA z 26 września 2018 r. sygn. II OSK 2212/16). W rozpoznawanej przez [...]WINB sprawie tego rodzaju czynności wydają się konieczne, zważywszy, że roboty budowlane związane w wykonywaną rozbudową budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] września 2008 r. zostały zakończone. Organ nie mógł kierować się przy ocenie zasadności skorzystania z instrumentu, o którym mowa w art. 81c ust. 2 p.b., samym przekonaniem skarżącego, że nie może być w sprawie, jak wskazuje on w skardze, żadnych wątpliwości co do właściwego wykonania prac budowlanych, doboru odpowiednich materiałów oraz sposobu ich zastosowania. Charakter niesporny ma odstąpienie przez skarżącego od wykonania w elewacji północnej luksferów, w miejscu których zrealizowane zostały dwa otwory okienne. Zastrzeżenia zgłoszone przez wnioskodawczynię nawet jeżeli są przez skarżącego postrzegane jako konsekwencja zaistniałego konfliktu sąsiedzkiego, to ich treść daje podstawę do sformułowania konkretnych zarzutów, które w świetle obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) organ nadzoru budowlanego miał obowiązek na drodze procesowej zweryfikować. W piśmie z 26 lutego 2018 r. K T wskazała na szereg wątpliwości, których prawidłowa ocena nie była możliwa wyłącznie przy posłużeniu się przez organ środkiem dowodowym w postaci oględzin obiektu budowlanego. Taki wniosek musiał w tych warunkach łączyć się z uznaniem, że zachodzi uzasadniona konieczność, by na inwestora nałożyć obowiązek sporządzenia ekspertyzy określającej zakres robót budowlanych wykonanych w obiekcie wraz z dookreśleniem tego, na ile pozostają one faktycznie zgodne, jak zapewnia inwestor, z zatwierdzoną dokumentacją projektową. Nie da się uznać, by materiał fotograficzny dołączony do pisma wnioskodawczyni pozwalał na osiągnięcie dostatecznego stanu pewności odnośnie do istotnych dla rozstrzygnięcia faktów, co sprawia, że brak możliwości ustalenia przez organ konstrukcji i technologii wykonanej rozbudowy, w tym niemożność merytorycznego odniesienia się do akcentowanej kwestii rzekomego wykorzystania ściany budynku sąsiedniego do wykonania na niej elementów konstrukcyjnych rozbudowy budynku kazał organowi podjąć kwestionowane rozstrzygnięcie. Potrzeba szczegółowego ustalenia, czy roboty budowlane zostały wykonane w sposób nieodbiegający od warunków pozwolenia na budowę, a jeżeli ten warunek nie został spełniony, jaki charakter ma to odstępstwo i jakie ewentualne czynności są konieczne do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami są rezultatem dokonywania przez organ czynności kontrolnych względem robót zakończonych. Technologia ich wykonania niewątpliwie nie mogła być przez organ odtworzona w sposób niepowodujący trudności techniczno-procesowych. W ocenie Sądu, okoliczności te w znacznym stopniu uniemożliwiały organowi dokonanie w toku postępowania naprawczego pełnej analizy stanu faktycznego i na jej podstawie podjęcie rozstrzygnięcia odpowiadającego zgromadzonemu materiałowi dowodowemu. Tejże analizie skarżący postawił zarzut powierzchowności i oparcia się na "zdawkowych ustaleniach", niemniej ustaleń umożliwiających załatwienie sprawy w ramach postępowania wyjaśniającego organ nie mógł przyjąć bez uprzedniego zweryfikowania kwestii objętych zakresem zaskarżonego postanowienia [...]WINB. Zgodzić się należy z zarzutem skarżącego, że sporządzone uzasadnienie zaskarżonego postanowienia pozostaje ogólnikowe, jednakże nie w stopniu, który uniemożliwiał skarżącemu zapoznanie się z zasadniczymi powodami stojącymi za jego wydaniem, w tym z zakresem wątpliwości, które zaistniały w sprawie, co w zasadniczy sposób wynika z nadania rozstrzygnięciu zamieszczonemu w postanowieniu szczegółowej treści (art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a.). W zaskarżonym postanowieniu zostało zawarte zastrzeżenie, że ekspertyza powinna być sporządzona przez osobę o wymaganych kwalifikacjach i uprawnieniach należącą do właściwej izby samorządu zawodowego. Takiej formule nie można przypisać wadliwości, albowiem organ nadzoru budowlanego nie był zobowiązany, nakładając obowiązek przedłożenia przez skarżącego jako inwestora ekspertyzy, sprecyzowania w sposób dokładny osoby, która powinna ją sporządzić. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wbrew odmiennej ocenie skarżącego, brak jest powodów, by wyznaczony przez organ nadzoru budowlanego termin do przedłożenia przez skarżącego ekspertyzy uznać za nieodpowiedni. Pozostaje on faktycznie krótki, jednakże nie w stopniu uniemożliwiającym dochowanie terminowi, zważywszy, że skarżący treścią nałożonego obowiązku nie został w żaden sposób zaskoczony, albowiem zakres nakazu stanowił powtórzenie nakazu zamieszczonego we wcześniejszej decyzji PINB z [...] czerwca 2019 r., przez co w dacie doręczenia postanowienia PINB ([...] grudnia 2019 r.) zachodziły dostateczne warunki, by skarżący z uwagi na wykonalność tego aktu (art. 143 k.p.a.) mógł przystąpić niezwłocznie do zastosowania się do niego. Nie bez znaczenia dla podniesionej kwestii jest również to, że brak zamieszczenia w art. 81c ust. 2 p.b. regulacji pozwalającej zmienić treść postanowienia, w tym określony w postanowieniu termin wykonania obowiązku nie powinien być rozumiany jako równoważny prawnej niedopuszczalności modyfikacji istotnych elementów postanowienia. Podjęte rozstrzygnięcie powinno dać się dopasować do zmieniającej się sytuacji procesowej, wobec czego w razie wykazania trudności w dochowaniu terminu realizacji obowiązku dostarczenia odpowiedniej oceny technicznej lub ekspertyzy, organ nadzoru budowlanego upoważniony jest termin ten przedłużyć. W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżone postanowienie [...]WINB z [...] lutego 2020 r. odpowiada prawu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.