VII SA/Wa 2553/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydawaniu decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Starosty [...] kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Starosty [...] na postanowienie Wojewody [...] - [...] z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] , nakładające na Starostę [...] na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego karę pieniężną w wysokości 19.000 zł w związku z niewydaniem w terminie decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] , zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalno-usługowego na terenie działki nr [...] przy ul. M. w [...] - uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej kary i ustalił wysokość kary na 8 500 zł. Rozstrzygnięcie to wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy. W dniu 15 stycznia 2015 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek Przedsiębiorstwa [...] Z. B. & L. W. sp. z o.o. (dalej: inwestor) o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalno- usługowego na terenie działki nr [...] przy ul. M. w B. Pismem z dnia 4 lutego 2015 r. Starosta [...] zwrócił się do [...] - [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu budowlanego pn. "Rozbiórka budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] przy ul. M. w [...] ". Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. postanowił nie uzgodnić prac polegających na rozbiórce ww. budynku. Postanowienie to uprawomocniło się w dniu 28 lutego 2015r. Postanowieniem z [...] lutego 2016 r. Starosta [...] zawiadomił, na podstawie art. 36 § 1 i 2 k.p.a., o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 maja 2015 r., a następnie ponownie wystąpił do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu budowlanego. [...] - [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. postanowił nie uzgodnić prac polegających na rozbiórce ww. budynku. Postanowienie to uprawomocniło się w dniu 24 marca 2015r. W dniu 30 kwietnia 2015 r. do Starosty [...] wpłynęło pismo inwestora, przy którym przekazano dodatkowe opracowania zawierające uzasadnienie i umotywowanie konieczności wykonania rozbiórki budynku. Pismem z dnia 12 maja 2015 r. Starosta [...] ponownie zwrócił się do [...] - [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu budowlanego przedmiotowej rozbiórki. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. [...] - [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił rozbiórkę budynku. Postanowienie to uprawomocniło się w dniu 3 czerwca 2015 r. Pismem z 1 czerwca 2015 r. Starosta [...] , na podstawie art. 41 § 1 i 2, art. 61 § 1 i 4 k.p.a., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłaszania wniosków i zastrzeżeń. Ponadto postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. Starosta [...] zawiadomił, na podstawie art. 36 § 1 i 2 k.p.a., o przedłużeniu terminu załatwienie sprawy do dnia 22 czerwca 2015 r. Decyzja o nr [...] , zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalno-usługowego na terenie działki przy ul. M. w [...] , wydana została w dniu [...] czerwca 2015 r. Pismem z dnia 25 stycznia 2017 r. Wojewoda [...] - [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] , Wojewoda [...] - [...] , na podstawie art. 35 ust. 6, 7 i 8 ustawy - Prawo budowlane, nałożył na Starostę [...] karę pieniężną w wysokości 19.000 zł za 38 dni zwłoki w wydaniu ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. Wojewoda [...] - [...] w swoim rozstrzygnięciu przyjął, że 65-dniowy termin, którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane rozpoczął swój bieg w dniu 15 stycznia 2015 r. Następnie, od okresu trwania postępowania administracyjnego, Wojewoda [...] - [...] odliczył okres 65 dni wynikający z przepisu art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane oraz 49 dni związanych z koniecznością uzgodnienia dokumentacji z konserwatorem zabytków. Organ wojewódzki przyjął, że całe postępowanie trwało 152 dni, natomiast po odjęciu ww. dni (152 - 65 - 49 = 38) ocenił, że Starosta [...] dopuścił się 38 - dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, skutkującej karą pieniężną w wysokości 19.000 zł. Na postanowienie Wojewody [...] - [...] zażalenie wniósł Starosta [...]. Starosta wskazał, że nie zgadza się z karą wymierzoną za okres od 16 marca 2015 r. do 30 kwietnia 2015 r. Wyjaśnił, że pełnomocnik inwestora, po otrzymaniu postanowienia [...] - [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2015 r., w rozmowie telefonicznej zadeklarował dostarczenie Staroście dodatkowej dokumentacji: ekspertyzy budowlano– konserwatorskiej. Z uwagi na tę deklarację pełnomocnika inwestora organ nie podejmował działań. Z tego względu, w ocenie Starosty, okres od 16 marca 2015 r. do 30 kwietnia 2015 r., w myśl art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, jest okresem opóźnień spowodowanym z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. W wyniku rozpoznania zażalenia Starosty [...] zaskarżoną decyzją z [...] września 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie organu I instancji w części dotyczącej wysokości nałożonej kary i ustalił wysokość kary w wysokości 8 500 zł. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ rozpoznający zażalenie wskazał, że w aktach sprawy brak jest adnotacji w postaci notatki urzędowej (art. 72 k.p.a.) z przeprowadzonej z inwestorem rozmowy telefonicznej, co ewentualnie uzasadniałoby oczekiwanie organu I instancji na dostarczenie przez inwestora dodatkowej dokumentacji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Wojewoda [...] - [...] w związku z uzgodnieniami dokonanymi z [...] - [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków odliczył jedynie 49 dni, tj. łączny okres od dnia wystąpienia do konserwatora zabytków do dnia wpływu postanowień do Starosty [...] ([...] .02-[...] .02.2015 ([...] ), [...] .[...]-[...].03.2015 r. ([...] ) i [...] .05-[...] .05.2015 r. ([...] )). Wojewoda nie uwzględnił okresu oczekiwania na uzyskanie waloru ostateczności postanowień [...] - [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Natomiast z analizy akt sprawy wynika, że postanowienia [...] - [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] .02.2015 r., [...] .03.2015 r. i [...] .05.2015 r. uprawomocniły się odpowiednio: 28 lutego 2015 r., 24 marca 2015 r. i 3 czerwca 2015 r. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2016 r., VII SA/Wa 2764/15 oraz z dnia 23 listopada 2016 r. VII SA/Wa 2923/15) organ wskazał, że okresy od dnia wpływu ww. postanowień do dnia ich uprawomocnienia się również podlegają odliczeniu od okresu trwania postępowania administracyjnego. Zasada legalności (art. 6 k.p.a.) nie pozwala organowi prowadzącemu postępowanie główne oprzeć się na niestabilnej opinii (stanowisku) organu współdziałającego bez narażania się na późniejszy zarzut naruszenia prawa. W związku z tym odliczyć należało okres oczekiwania na uzyskanie waloru ostateczności postanowień Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Po przeanalizowaniu akt sprawy organ rozpatrujący zażalenie stwierdził, że za dzień wszczęcia postępowania należy przyjąć datę 15 stycznia 2015 r., tj. dzień wpływu do Starosty [...] wniosku o wydanie pozwolenia na rozbiórkę. Następnie, od okresu trwania postępowania administracyjnego, należy odliczyć okres 65 dni wynikający z przepisu art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, 70 dni (tj. od 4 lutego 2015 r. do 24 marca 2015 r. oraz od 12 maja 2015 r. do 3 czerwca 2015 r.), a nie jak wskazał organ wojewódzki 49 dni związanych z koniecznością uzgodnienia dokumentacji z konserwatorem zabytków. Całe postępowanie trwało 152 dni, zatem po odjęciu ww. dni (152 - 65 - 70 = 17) organ stwierdził, że Starosta [...] dopuścił się 17 - dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, a nie, jak ustalił organ I instancji, zwłoki 38 - dniowej. Stwierdzone 17 - dniowe przekroczenie terminu skutkuje zaś, zgodnie z treścią art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, karą pieniężną w wysokości 8.500 zł. Skargę na postanowienie z dnia [...] września 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Starosta [...] (dalej także jako: skarżący) zarzucając Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 35 ust. 8 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 7 k.p.a. Skarżący wskazał, że po doręczeniu inwestorowi postanowienia [...] -[...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2015 r., w rozmowie telefonicznej z pracownikiem starostwa pełnomocnik inwestora zobowiązał się do dostarczenia ekspertyzy budowlano-konserwatorskiej. Aczkolwiek na tę okoliczność nie została sporządzona notatka urzędowa, to jednak pełnomocnik inwestora potwierdził w dniu 4 października 2017 r., że rozmowa taka miała miejsce. Świadczy o tym też przedłożenie przez inwestora w dniu 30 kwietnia 2015 r. dodatkowej dokumentacji. Termin oczekiwania na ekspertyzę jest terminem niezależnym od organu, za który - w myśl art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego - kara nie powinna być naliczana. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest postanowienie, o którym mowa w art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej: p.p.s.a., zatem stosownie do treści tego przepisu oraz art. 120 p.p.s.a. sprawa mogła być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrola zaskarżonego postanowienia tego rodzaju wadę, uzasadniającą uwzględnienie skargi, wykazała. Skarga Starosty [...] podlegała uwzględnieniu, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane. Przypomnieć na wstępie należy, że przedmiotem sądowej kontroli jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w związku z niewydaniem w terminie 65 dni przez skarżącego Starostę [...] decyzji z dnia[...] czerwca 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbiórkę, wydane na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. W myśl art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie doszło do błędnej wykładni, a w jej konsekwencji – niewłaściwego zastosowania art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Zauważyć trzeba, że rozpoznawana sprawa obejmuje przypadek nałożenia kary, o której mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, za zwłokę w wydaniu decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, a nie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak się zaś przyjmuje w orzecznictwie, celem wprowadzenia przez ustawodawcę regulacji, o której mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, było wyeliminowanie dość licznych przypadków nieuzasadnionego wydłużania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej postępowań toczących się w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę. Szybkość tego postępowania podyktowana jest bowiem przede wszystkim względami finansowymi i organizacyjnymi. Inwestor niewątpliwie angażuje w proces budowlany nie tylko znaczne środki finansowe, ale i czas. Zamiarem ustawodawcy w omawianym przepisie była zatem w pierwszej kolejności ochrona inwestora przed zbyt długim procedowaniem w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, a więc do wydania decyzji uprawniającej do rozpoczęcia budowy bez zbędnej zwłoki w terminie zakreślonym przez ustawodawcę i jednocześnie zdyscyplinowanie inwestora do usunięcia zaistniałych nieprawidłowości pod rygorem odmowy jego wydania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2017 r., VII SA/Wa 968/16). W orzecznictwie zaakcentuje się ponadto, że przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego stanowi realizację zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a., chociaż zawiera odrębną w stosunku do art. 35 § 3 k.p.a. regulację ustanawiając dłuższy (65 dniowy) niż termin rozpoznania sprawy szczególnie skomplikowanej. W związku z tym przyjmuje się, że jako przepis szczególny powinien zatem być interpretowany literalnie (ściśle) zgodnie z zasadą, że wyjątków nie można interpretować rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae), tym bardziej, że regulacje dotyczące pozwolenia na rozbiórkę przewidziane w art. 31 Prawa budowlanego w żadnym zakresie się do niego nie odwołują (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., II OSK 1148/17). Kwestie związane z rozbiórką budynków (pozwoleniem, zgłoszeniem), budowli, obiektów budowlanych, nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na rozbiórkę; termin rozpoczęcia robót zabezpieczających i rozbiórkowych reguluje art. 31 Prawa budowlanego. Artykuł 32 ust. 1 i 2 Prawa budowalnego określa m.in. warunki wydania pozwolenia na rozbiórkę, w art. 33 ust. 4 omawianej ustawy wymieniono załączniki niezbędne do wydania pozwolenia na rozbiórkę. W omawianych przepisach ustawodawca wyraźnie wyodrębnia wymogi, jakie muszą być spełnione przy wydaniu pozwolenia na rozbiórkę i przy wydaniu pozwolenia na budowę. W związku z tym należy przyjąć, że skoro wolą ustawodawcy było, aby kara wymieniona w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego dotyczyła wyłącznie nieterminowego wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, to przepis ten nie znajduje zastosowania do decyzji wydawanych w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę (por. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2017 r., VII SA/Wa 728/17). Nie bez znaczenia dla przyjęcia takiej wykładni art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego pozostaje i to, że przepis art. 35 ust. 6 tej ustawy wprowadza sankcję w przypadku uchybienia przewidzianemu w nim terminowi. Normy prawa administracyjnego powinny zaś wyznaczać wyraźne granice między tym, co jest dopuszczalne, a tym, co jest sankcjonowane. Stosowanie kar w ramach nadzoru administracyjnego wymaga wyraźnej podstawy prawnej jej nałożenia, a nie zaś jej tworzenia w drodze wykładni (por. powołany powyżej wyrok NSA w sprawie II OSK 1148/17). Powyższą ocenę prawną Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany będzie związany w toku ponownego rozpoznania sprawy. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 200 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.