VII SA/Wa 2557/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Urszula Wilk, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2012 r. sprawy ze skargi B. M. na postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) września 2011 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy skargę oddala Prezydent (...) postanowieniem z dnia (...) lipca 2011 r., Nr (...) na podstawie art. 124 § 1 i art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku B. M. o udostępnienie akt sprawy dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługowo-biurową, garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz wjazdami na działkach (...) z obrębu (...) przy ul. (...) w W., odmówił udostępnienia ww. akt sprawy. Z akt administracyjnych wynika, że B. M. zwróciła się pismem z dnia (...) kwietnia 2011 r. m in. o udostępnienie akt dotyczących powyższego postępowania. Organ pismem z dnia (...) maja 2011 r. na podstawie art. 28 Prawa budowlanego wezwał wnioskodawczynię do wykazania interesu prawnego pozwalającego uczestniczyć w postępowaniu w charakterze strony. W odpowiedzi z dnia (...) maja 2011 r., B. M. poinformowała, iż jej wniosek zawierał uzasadnienie formalne i prawne, a jej interes prawny dotyczy bezpośredniego oddziaływania planowanej inwestycji na jej nieruchomość, poprzez: "a) ryzyko immisji pyłów w toku budowy, b) ryzyko immisji hałasu w toku budowy, c) ryzyko ograniczenia nasłonecznienia jej lokalu w wyniku realizacji inwestycji, d) plan otwarcia terenu Wspólnoty Mieszkaniowej (...) od strony działki przy ul. (...)." Na podstawie tak sformułowanej odpowiedzi organ uznał, że skarżąca nie wykazał swojego interesu prawnego. Organ wskazał, że z orzecznictwa sądowego wynika, iż członków Wspólnoty Mieszkaniowej reprezentuje w postępowaniu Wspólnota Mieszkaniowa, a zatem tylko Wspólnota Mieszkaniowa powinna być zawiadamiana o toczącym się postępowaniu i tylko Wspólnocie Mieszkaniowej powinny być doręczane wydawane w toku postępowania rozstrzygnięcia organów administracji, a nie poszczególnym członkom tej Wspólnoty (Wyrok NSA z dnia 4 marca 2011 r., sygn. II OSK 419/10, podobnie WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 3 września 2008 r., sygn. II SA/GL 238/08). Zdaniem organu skoro z wnioskiem o udostępnienie akt sprawy wystąpiła osoba nie posiadającą przymiotu strony, to należało odmówić dostępu do akt sprawy w oparciu o przepis art. 74 § 2 k.p.a. Wojewoda (...) postanowieniem z dnia (...) września 2011 r., Nr (...) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 141 § 1 w zw. z art. 74 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia B. M., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 kpa są tylko osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tym samym legitymację procesową do występowania w charakterze strony w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę posiada podmiot mający tytuł prawny do nieruchomości w postaci prawa własności, użytkowania wieczystego lub zarządu. Zdaniem Wojewody, Prezydent (...) prawidłowo wezwał wnioskodawczynię do wykazania interesu prawnego i słusznie uznał że mimo, iż wnioskodawczyni jest właścicielką lokalu mieszkalnego przy ul. (...) to jednak nie przysługuje jej przymiot strony, a zatem również prawo wglądu do akt sprawy. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ wskazał, że z uwagi na poczynione ustalenia, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. M. dochodząc uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez uznanie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, w której skarżąca wykazała w toku postępowania indywidualny interes prawny uprawniający ją do udziału w postępowaniu w charakterze strony oraz do przeglądania akt sprawy niezależnie od Wspólnoty Mieszkaniowej, - art. 6 w związku z art. 7 oraz w związku z art. 8 kpa, poprzez nierozpoznanie sprawy co do jej istoty i wydanie zaskarżonego postanowienia po pobieżnej analizie materiału dowodowego, - art. 10 kpa, poprzez nie zapewnienie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się skarżącej przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, - art. 77 § 1 kpa, poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co w szczególności objawiało się uznaniem przez organ II instancji, że skarżąca została wezwana do przedłożenia dokumentów wskazujących na jej tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone i poprzedzająca je postanowienie odpowiadają przepisom prawa. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 2(...) lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej ppsa). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Sąd kontrolował postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) września 2011 r., Nr (...) utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta (...) z dnia (...) lipca 2011 r., Nr (...) odmawiające udostępnienia akt sprawy dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługowo-biurową, garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz wjazdami na działkach (...) z obrębu (...) przy ul. (...) w W.. Udostępnianie akt postępowania administracyjnego następuje na podstawie art. 73 i art. 74 kpa. Zgodnie z art. 73 § 1 i § 2 kpa w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Regulacja ta służy zapewnieniu rzeczywistego funkcjonowania zasady jawności postępowania wobec strony, na której opiera się zasada czynnego udziału strony, co z kolei zapewnia realizację zasad prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Wynika z tego, że powyższy obowiązek ciąży na organie administracji publicznej prowadzącym dane postępowanie, w każdym jego stadium, w stosunku do podmiotu posiadającego przymiot strony w tym postępowaniu. Natomiast na mocy art. 74 § 2 kpa odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Sąd podziela stanowisko sformułowane w doktrynie postępowania administracyjnego (Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel komentarz LEX/el. 2010 Komentarz bieżący do art. 73 kodeksu postępowania administracyjnego), że uprawnienia wymienione w art. 73 przysługują stronie i uczestnikom postępowania na prawach strony (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1989, s. 157). W tym sensie kodeks realizuje zasadę względnej jawności akt postępowania (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 342); zob. uzasadnienie wyroku SN z dnia 11 stycznia 1996 r., III ARN 57/95, OSNAPiUS 1996, nr 13, poz. 179, w którym stwierdza się, że: "skoro jednak w świetle art. 73 § 1 k.p.a. powyższe prawo wglądu do akt służy wyłącznie stronie i uczestnikom postępowania na prawach strony, to brak jest wystarczających podstaw do uznania, że każdy obywatel może żądać od organu gminy udostępnienia będących w jego posiadaniu akt sprawy rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej". Wydaje się jednak, że organ administracji powinien udostępnić akta sprawy biegłemu w zakresie niezbędnym dla prawidłowego sporządzenia opinii. Strona może korzystać z uprawnień przewidzianych w art. 73 osobiście lub przez pełnomocnika (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2008 r., II OSK 20/07, Lex nr 437527). W ocenie Sądu z uprawnień wskazanych w art. 73 kpa może skorzystać tylko ten podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym jako strona. W drodze uzasadnionego wyjątku od tej zasady można uznać za dopuszczalne udostępnienie akt postępowania administracyjnego podmiotowi, który nie brał w nim udziału, niemniej gdy interes prawny tego podmiotu nie budzi żadnych wątpliwości. Chodzić by tu zatem mogło o stronę w sposób oczywisty pominiętą przez organ. We wskazanym wyżej trybie skarżąca zażądała udostępnienia akt sprawy dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługowo-biurową, garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz wjazdami na działkach (...) z obrębu (...) przy ul. (...) w W.. W celu ustalenia czy z powyższym wnioskiem wystąpił podmiot posiadający interes prawny Prezydent (...) pismem z dnia (...) maja 2011 r. na podstawie art. 28 Prawa budowlanego wezwał wnioskodawczynię do wykazania interesu prawnego pozwalającego uczestniczyć w postępowaniu w charakterze strony. W odpowiedzi z dnia (...) maja 2011 r., B. M. poinformowała, iż jej wniosek zawierał uzasadnienie formalne i prawne, a jej interes prawny dotyczy bezpośredniego oddziaływania planowanej inwestycji na jej nieruchomość, poprzez: "a) ryzyko immisji pyłów w toku budowy, b) ryzyko immisji hałasu w toku budowy, c) ryzyko ograniczenia nasłonecznienia jej lokalu w wyniku realizacji inwestycji, d) plan otwarcia terenu Wspólnoty Mieszkaniowej (...) od strony działki przy ul. (...)." W ocenie Sądu B. M. swojego interesu prawnego nie wykazała, więc organy prawidłowo uznały, iż posiada ona jedynie interes faktyczny, a nie prawny, czyli nie jest stroną w tym postępowaniu. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy kto ma interes prawny. Tak więc osoba, która składała wniosek o udostępnienie akt sprawy musi wykazać swój interes prawny w danej sprawie. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę o tym kto ma przymiot strony rozstrzyga Prawo budowlane. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28 kpa lex specialis stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie, wówczas, bowiem istnieje interes faktyczny, a nie interes prawny. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu, doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Z uwagi na fakt, że przepis szczególny wyłącza przepis ogólny, w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę, zarówno w postępowaniu zwykłym jak i wpadkowym polegającym na wglądzie do akt sprawy, stroną jest tylko inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Inwestorem w tej sprawie jest P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Skoro wnioskodawczyni nie jest inwestorem, to aby być stroną postępowania musiałaby być właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarżąca jest właścicielką lokalu mieszkalnego przy ul. (...). Jak słusznie wskazał organ I instancji członka wspólnoty mieszkaniowej, a niewątpliwie skarżąca jest członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej (...), reprezentuje w postępowaniu administracyjnym Wspólnota Mieszkaniowa. To Wspólnota jest stroną postępowania, a nie poszczególni jej członkowie. Z uwagi na powyższe regulacje prawne skarżąca legitymuje się jedynie interesem faktycznym co oznacza, że nie jest stroną postępowania. Zatem organy obu instancji prawidłowo odmówiły jej prawa wglądu w akta sprawy, gdyż, jak to wskazano wyżej, postępowanie jest jawne tylko dla stron postępowania i one mają prawo wglądu do akt. Odnosząc się do formy w jakiej skarżącej odmówiono udostępnienia akt sprawy, należy stwierdzić, że forma postanowienia, na które przysługuje zażalenie jest formą właściwą. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1466/10, iż przepis art. 74 § 2 kpa powinien mieć zastosowanie także wówczas, gdy organ administracji odmawia dostępu do akt administracyjnych z tej przyczyny, że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania (v. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 848/05). Odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących naruszenia art. 6, 7, 8, 10 i 77 § 1 kpa Sąd uznał je za bezpodstawne. Przede wszystkim podkreślić należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia udostępnienia akt administracyjnych postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę zespołu budynków, a nie postępowanie o udzielnie pozwolenia na budowę. Innymi słowy są to dwa odrębne i niezależne od siebie prowadzone postępowania. W tym kontekście organy rozpoznały co do istoty niniejszą sprawę, tj. kwestię czy można udostępnić wnioskowane akta skarżącej czy też nie. Z uwagi na przedmiot postępowania zarzut nie zapewnienia skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się skarżącej przed wydaniem decyzji jest również bezpodstawny. Taki zarzut może być podnoszony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, a nie w postępowaniu dotyczącym udostępnienia akt. W ocenie Sądu tego rodzaju ustalenia wykraczają poza przedmiot postępowania o udostępnienie akt. Zweryfikowaniu tego, czy dany podmiot ma interes prawny w sprawie, a w konsekwencji tego, czy został niesłusznie pominięty w danym postępowaniu administracyjnym, służy postępowanie o wznowienie tego postępowania. Dokonywanie takich ocen w toku rozpatrywania wniosku o udostępnienie akt postępowania byłoby nieuprawnionym wkraczaniem w zakres postępowania wznowieniowego. Na koniec podkreślić należy, że organy wbrew twierdzeniom skarżącej, zgodnie z art. 77 § 1 kpa w sposób wyczerpujący zebrały, również poprzez wezwanie wnioskodawczyni do wykazania interesu prawnego w udostępnieniu akt sprawy i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, co zgodnie z art. 107 § 3 kpa znalazło swój wyraz w uzasadnieniu postanowień. Konkludując zaskarżone postanowienie Wojewody (...), jak i poprzedzająca je postanowienie organu I instancji, zostały wydane zgodnie z prawem, co powoduje konieczność oddalenia skargi. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.