II SA/Gl 238/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2008 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. J. J. wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę "[...]" wraz z przybudówką sanitarno-magazynową oraz przyłączami na działkach nr [...] i [...] przy [...] w Z. O wszczęciu postępowania zawiadomiono m.in. W. K. właściciela lokalu użytkowego w budynku przy [...] nr [...] w Z. Następnie decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta Z. udzielił J. J. pozwolenia na budowę. Jednakże decyzja ta została uchylona i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...]. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Z. powtórnie decyzją z dnia [...]r. nr [...] udzielił pozwolenia na budowę. Decyzję doręczono m.in. Wspólnocie Mieszkaniowej w Z. przy [...] do rąk zarządcy. Pismem z dnia [...]r. Zarząd Budynków Komunalnych w Z. poinformował bowiem, iż Wspólnota Mieszkaniowa [...] posiada [...] lokali mieszkalnych i [...] lokal użytkowy. W dniu [...]r. W. K. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...]r. z powodu pozbawienia go udziału w tym postępowaniu. Jego zdaniem, ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (art. 22 ust. 1), stanowiąca o reprezentacji wspólnoty przez zarząd, nie wyklucza działania poszczególnych członków (właścicieli mieszkań). W tym względzie wnioskodawca odwołał się do poglądu NSA, wyrażonego w wyroku z dnia 23 grudnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1997/97. Po rozpatrzeniu podania decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta Z. na podstawie art. 149 § 2 kpa orzekł o odmowie wznowienia postępowania. Jednakże wskutek odwołania W. K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia [...]r., podjętym z up. Prezydenta Miasta Z. na podstawie art. 149 § 1 kpa, orzeczono o wznowieniu na żądanie W. K. postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...]r. W toku wznowionego postępowania pismem z dnia [...]r. W. K. podniósł, że umiejscowienie "[...]", będącej obiektem znacznych rozmiarów w odległości zaledwie kilku metrów od kamienicy, na parterze której znajduje się jego lokal użytkowy, spowodowało jego całkowite zasłonięcie i znacznie utrudniło osobom zainteresowanym dostęp do niego, co doprowadziło do powstania wymiernych strat po jego stronie. Decyzją z dnia [...]r. [...] nr [...], wydaną z up. Prezydenta Miasta Z., orzeczono o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...]r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W uzasadnieniu organ I instancji po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania wskazał, iż brał w nim udział zarząd wspólnoty mieszkaniowej, zaś podnoszona obecnie sprawa pogorszenia atrakcyjności lokalu użytkowego, nie podlega ochronie na gruncie art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W odwołaniu od decyzji W. K. zarzucił naruszenie art. 7 kpa i art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, iż jako współwłaściciel nieruchomości sąsiedniej został prawidłowo poinformowany o toczącym się postępowaniu za pośrednictwem zarządu wspólnoty mieszkaniowej. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa orzeczono o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zdaniem organu odwoławczego, skoro organ I instancji uznał W. K. za stronę w postępowaniu zakończonym pierwszą wydaną w sprawie decyzją z dnia [...] r. i stan sprawy nie uległ zmianie, to konsekwentnie należało mu doręczać wszystkie wydane w tej sprawie decyzje, bowiem nadal jest on stroną tego postępowania. Tymczasem po uchyleniu tej decyzji, odwołujący się został pozbawiony udziału w dalszym postępowaniu, co w ocenie organu II instancji powinno skutkować uchyleniem decyzji dotychczasowej i wydaniem nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł inwestor J. J., domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 8 i art. 138 § 2 kpa – wskutek zmiany przez organ II instancji stanowiska co do kręgu stron, zawartego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]r. oraz obrazę art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali w zw. z art. 28 kpa – poprzez uznanie W. K. za stronę w przedmiotowym postępowaniu, podczas gdy to zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. W tym względzie skrzący odwołał się do poglądu wyrażonego w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 725/05 i z dnia 1 września 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1833/04. Zdaniem skarżącego, skoro odwołanie zostało wniesione przez podmiot legitymujący się jedynie interesem faktycznym, organ odwoławczy winien orzec o umorzeniu postępowania odwoławczego (vide: uchwala NSA z dnia 5 lipca 1998 r. sygn. akt OPS 16/98). Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, iż organ odwoławczy zobligowany był do merytorycznego rozpoznania odwołania wniesionego przez W. K., jako że postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte na jego wniosek, co przesądza jego przymiot strony w tymże postępowaniu nadzwyczajnym (art. 28 kpa). Zatem w żadnym wypadku wskutek jego odwołania organ II instancji nie był władny do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w trybie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, jak błędnie wskazuje skarżący. Przywołana przez niego uchwala NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, dotyczy innego stanu faktycznego i nie ma żadnego odniesienia do niniejszej sprawy. Odmiennie przedstawia się stan rzeczy, gdy idzie o ocenę statusu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Z. z dnia [...]r. o pozwoleniu na budowę. Krąg stron tego postępowania nie reguluje art. 28 kpa, lecz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). I tak, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Legalna definicja strony postępowania nie wyłącza jednak regulacji, zawartej w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. – o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Przepis art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego, jednoznacznie przewiduje bowiem, iż ustawa ta nie narusza przepisów odrębnych. Tymczasem art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali, stanowi iż sprawami wspólnoty kieruje zarząd i reprezentuje ją na zewnątrz. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. akt OPK 19/01 (ONSA 2002/2/68), w celu uniknięcia sytuacji, w której w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wspólnoty mieszkaniowej powstałaby konieczność występowania wielu stron (właścicieli poszczególnych lokali), odchodzi się od konieczności występowania każdego członka wspólnoty na rzecz działania organów wspólnoty w imieniu członków. Pogląd ten zachował aktualność w orzecznictwie. I tak, w wyroku z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 856/06 (LEX nr 319169), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w stosunkach zewnętrznych odnoszących się do nieruchomości wspólnej, wspólnotę reprezentuje jej zarząd. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni przychyla się zaś do powyższego poglądu. Oznacza to, że stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nieruchomości sąsiedniej, jest wyłącznie wspólnota, którą w postępowaniu reprezentuje zarząd. Właściciel lokalu nie ma zatem przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, mimo że przysługuje mu współwłasność nieruchomości. Wbrew stanowisku organu, którego działanie zaskarżono, status strony wynika z treści prawa materialnego, a nie faktu uznania za stronę przez organ administracji. Zatem przyznanie W. K. praw strony na początkowym etapie postępowania, nie ma znaczenia dla oceny przymiotu strony w postępowaniu, zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r. Na marginesie wskazać też należy, iż dopiero w piśmie Zarządu Budynków Komunalnych w Z. z dnia [...]r. zawarto jednoznaczną informację co do stanu prawnego nieruchomości przy [...] nr [...] w Z. Z uwagi na wyodrębnienie [...] lokali, zastosowanie w sprawie mają więc przepisy o tzw. dużych wspólnotach mieszkaniowych (art. 20 ustawy), dla których obligatoryjne jest ustanowienie zarządcy, co też nastąpiło. Prawidłowo zatem na dalszym etapie postępowania organ I instancji uznał za stronę wspólnotę reprezentowaną przez zarząd, pomijając W. K. Wreszcie, zasadnie organ I instancji w motywach decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej wskazał na treść art. 5 Prawa budowlanego, w świetle którego pogorszenie atrakcyjności lokalu użytkowego i przesłanki natury ekonomicznej, nie podlegają ochronie w procesie budowlanym. Z tych wszystkich względów zaskarżona decyzja kasacyjna organu odwoławczego jako wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali, nie mogła się ostać i podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku oparto na przepisie art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w kwocie [...] zł i opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie [...] zł, czyli łącznie w kwocie [...] zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego po myśli art. 200, art. 205 § 1 i 2 i art. 209 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu odwołania W. K. organ odwoławczy zgodnie z powyższymi rozważaniami winien zatem uwzględnić fakt, że w wyniku wznowienia postępowania stwierdzono brak przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa.