VII SA/Wa 2563/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Protokolant ref. staż. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi P. S.A. z/s w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 poz. 1071 z 2000 r. z późn. zm.) zwanej dalej kpa. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Nr [...] z dnia [...] wydanej przez Starostę Powiatu [...] H. i J. M. reprezentującym Spółkę Cywilną A. "A.", zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przy adaptacji istniejącej części pomieszczeń sklepu przemysłowego na aptekę ogólnodostępną, zlokalizowaną na działce położonej we wsi [...] gm. [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że powyższa decyzja Starosty [...] była przedmiotem kontroli Wojewody [...], który decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia jej nieważności. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak: [...] na którą spółka akcyjna P. w P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarga wyrokiem WSA z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 475/06 została oddalona. W związku z ostatecznym rozstrzygnięciem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] udzielającej pozwolenia na roboty budowlane, w dniu 18 września 2007 r. Starosta podjął z urzędu zawieszone postępowanie wznowieniowe w sprawie pozwolenia na roboty budowlane przy adaptacji istniejącej części pomieszczeń, gdyż został poinformowany przez spółkę akcyjną P., że złożone w sprawie przez inwestorów oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością Nr [...] na cele budowlane jest niezgodne ze stanem faktycznym. S. SA twierdziła bowiem, że to ona jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Starosta Powiatu [...] uchylił w całości swoją decyzją z dnia [...] Nr [...] i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. W uzasadnieniu swej decyzji organ podniósł, że w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z tytułu ograniczonego prawa rzeczowego właścicieli Gminnej Spółdzielni "S." w P., wynikającego z umowy najmu zawartej w dniu [...] nie jest zgodne ze stanem faktycznym. Przedmiotowa umowa nie wspomina bowiem nic o nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów wsi [...] numerem [...], a odnosi się do "nieruchomości (budynku)" oraz do użytkowania terenu przyległego, podczas gdy z oświadczeń inwestorów wynika, że legitymują się oni na podstawie umowy najmu prawem do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] znak : [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że według księgi wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], działka nr [...] o pow. 2077 m ² położona w [...] stanowi własność P. SA z siedzibą w [...]. W wyniku rozpoznania skargi na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2009 r. uznał skargę za zasadną, uznając iż zaskarżone decyzje zapadły z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 kpa, a w konsekwencji art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1101/09 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Starosta Powiatu [...] w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] znak : [...] odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] stwierdzając jednocześnie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Jednocześnie decyzją z dnia [...] znak : [...] organ stwierdził wygaśnięcie swojej decyzji z dnia [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił ww. decyzję Starosty Powiatu [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...]. Z tego względu, Starosta [...] pismem z dnia [...] (data wpływu 04.04.2011 r.) zwrócił się z prośbą o wyeliminowanie wadliwej decyzji z dnia [...] Nr [...]. Powyższy wniosek został poparty również pismem z dnia 19.05.2011 r. (data wpływu 24.05.201 lr.) przez P. SA. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpoznaniu odwołania inwestorów decyzją z dnia [...] znak : [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 2 kpa. uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podniósł, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] była już przedmiotem weryfikacji w trybie art. 156 § 1 Kpa z wniosku P. w P. S.A. z siedzibą w W. Postępowanie to zostało zakończone decyzją ostateczną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty [...] z dnia [...]. Ponadto w/w decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] była zaskarżona przez P. w P. S.A. z siedzibą w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 475/06, oddalił skargę. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że skoro decyzja Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] była już przedmiotem badania w trybie art. 156 § 1 Kpa, brak było podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. w P. S.A. z siedzibą w W., wnosząc o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Strona skarżąca podniosła, że przedmiotowa nieruchomość działka nr [...] położona w T. gm. P. była przedmiotem decyzji administracyjnej, która zapadła [...]. Minister Gospodarki w ostatecznej decyzji z dnia [...] znak: [...] zwrócił przedmiotową nieruchomość spółce P. w P. S.A. z siedzibą w W. Na podstawie powyższej ostatecznej decyzji spółka została wpisana do księgi wieczystej jako jej wyłączny właściciel. Skarżąca powołała się na ochronę powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) w odniesieniu do niej. Zarzuciła, że decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] Nr [...] została wydana z pogwałceniem tej zasady res iudicata., i powagi dokonanego wpisu w księdze wieczystej. Dodali, że nie wyrażają jako właściciele tej nieruchomości zgody na inwestycje na ich nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sytuacji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podniosła strona. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak : [...], którą organ uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji wydanej przez Starostę Powiatu [...] z dnia [...] Nr [...] oraz umorzył postępowanie organu I instancji. Podstawą wydania decyzji przez organ był art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 poz. 1071 z 2000 r. z późn. zm.) zwanej dalej kpa. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję(postanowienie) w której uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając to rozstrzygnięcie umarza postępowanie pierwszej instancji. Uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej, tj. uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w pierwszej instancji powoduje, że organ drugiej instancji nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze takiego sposobu zakończenia postępowania, a ograniczenie to związane jest z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed pierwszą instancją. Przy czym należy zwrócić uwagę, iż uchylenie zaskarżonej decyzji (postanowienia) i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji będzie możliwe wówczas, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, czyli istniały podstawy do jego umorzenia przez organ pierwszej instancji. W sytuacji, gdy nie wystąpią przesłanki bezprzedmiotowości wspomnianego postępowania, organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, a w przypadku, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w całości lub w znacznej części wydać decyzję (postanowienie) kasacyjne i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wspomniany art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie określa przesłanek umorzenia postępowania, wobec powyższego należy ich poszukiwać w treści art. 105 k.p.a. Zgodnie z art. 105 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (§ 1). Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (§ 2). Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że bezprzedmiotowość postępowania wystąpi, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotu niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] była ocena, czy wydana przez Starostę Powiatu [...] decyzja z dnia [...] nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą pozwolenia H. i J. M. reprezentującym Spółkę Cywilną A. "A." s.c. H. M., J. M., K. M., M.M. na wykonanie robót budowlanych przy adaptacji istniejącej części pomieszczeń sklepu przemysłowego na aptekę ogólnodostępną zlokalizowaną na działce położonej we wsi T. gmina P. dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jak słusznie podniósł organ odwoławczy decyzja Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] była już przedmiotem weryfikacji w trybie art. 156 § 1 kpa. z wniosku P. w P. S.A. z siedzibą w W. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia jej nieważności, a następnie została ona utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak: [...], na którą spółka akcyjna P. w P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 475/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję i wyrok ten jest prawomocny. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U nr 153 poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest podporządkować się mu w pełnym zakresie. Trzeba zaznaczyć, iż obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracyjnym i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnych okoliczności faktycznych, względnie uzasadnieniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. W powołanym wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jednoznacznie stwierdził, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak : [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] nr [...] są zgodne z obowiązującym prawem i nie ma podstaw do ich uchylenia. Przy czym należy wskazać, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wskazuje okoliczności, które były przedmiotem oceny w poprzednim postępowaniu organów, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Prawidłowo zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż brak jest podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Starostę [...] z dnia [...] Nr [...], gdyż była już ona przedmiotem kontroli organu w trybie nieważnościowm jak i poddana kontroli Sądu. Organ stwierdził, iż brak jest przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...], a Sąd rozstrzygnięcie to uznał za zgodne z prawem. Analiza akt sprawy i wydanych w niej rozstrzygnięć, w tym wydanego przez Sad wyroku wskazuje zatem na bezprzedmiotowość prowadzonego przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] Nr [...], co obligowało organ odwoławczy do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, umarzającej postępowanie pierwszoinstancyjne. Wydanie w tej sprawie jakiejkolwiek innej decyzji stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Nie było bowiem przesłanek zarówno do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, orzeczenia w sprawie oraz umorzenia postępowania odwoławczego. Natomiast przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji może nastąpić tylko w sytuacji, gdy istnieją znaczne braki w materiale dowodowym co w niniejszej sprawie również nie miało miejsca. Zasadne ustalenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powodują zatem, że rozpoznana skarga nie podważyła ani legalności ani słuszności wydanego orzeczenia. Z powyższych względów, skoro zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia obowiązujących przepisów, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).