VII SA/Wa 2568/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Paweł Groński(spr.), Protokolant ref. staż. Iwona Choińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] na podstawie art. 61 a § 1 oraz art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623), po rozpatrzeniu wniosku Z. K., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] października 2005 r. nr [...], zmieniającej decyzję Starosty K. z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] zatwierdzającą zamienny projekt budowlany budynku garażowego w zabudowie szeregowej w K. przy ul. [...] na działce nr [...], obręb K. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 12 listopada 2003 r. Starosta K. decyzją nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie K. pozwolenia na budowę 13 boksów garażowych w K. przy ul. [...], na działce nr [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] Starosta K. przeniósł na rzecz S. S. powyższą decyzję w części dotyczącej działki nr [...]. Następnie na wniosek S. S. decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] zmienił decyzję Starosty K. z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] oraz zatwierdził zamienny projekt budowlany budynku garażowego w zabudowie szeregowej w K. przy ul. [...] na działce nr [...], obręb K. Działka oznaczona nr [...] (podobnie działki nr [...]) oraz działka nr [...], której współwłaścicielem jest Z. K., zostały wyodrębnione na skutek podziału działki nr [...]. Usytuowane są one szeregowo. Działkę skrajną stanowi działka nr [...], następnie położone są działki nr [...] oraz [...]. Pierwotnie ciąg garaży przewidywany był do realizacji jako budynek, natomiast po wyodrębnieniu poszczególnych działek wnioskodawcy przedłożyli projekt, w którym przewidziano budowę garażu jako odrębnego budynku oraz pokrycie budynku dachem dwuspadowym o spadach w kierunku elewacji wejściowej oraz tylnej. W dniu 6 listopada 2007 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek T. K. - współwłaściciela sąsiedniej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], obręb K., o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty K. z dnia [...] października 2005 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty K. z dnia [...] października 2005 r. nr [...]. Decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] została uchylona decyzja Wojewody [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] października 2005 r. nr [...]. Decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...] została utrzymana w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]. Pismem z dnia 24 listopada 2010 r. Z. K. - współwłaścicielka nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb K., wystąpiła do Wojewody [...] o "unieważnienie decyzji" Starosty K. z dnia [...] października 2005 r. nr [...]. Zarzuciła, że został naruszony jej interes prawny przez umożliwienie zabudowy działki nr [...], gdyż skrajna część wybudowanego garażu znajduje się w granicach działki nr [...]. W wyniku analizy akt sprawy organ I instancji stwierdził, że oceniając legalność decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu nadzwyczajnym, właściwy organ bada jedynie zaskarżoną decyzję z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania tej decyzji. Organ podał, iż w myśl art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę krąg podmiotów uznanych za stronę postępowania wyznaczony jest na postawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który jest przepisem szczególnym wobec art. 28 k.p.a. Wojewoda wskazał, że wniesienie przez stronę żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku przewidzianego w art. 61 § 4 k.p.a., tj. wszczęcia postępowania. Zaznaczył, iż stosownie do art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie o którym mowa w art. 61 k.p.a zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, w szczególności badane są przesłanki formalnoprawne, warunkujące dopuszczalność wszczęcia takiego postępowania. Organ zauważył, że w przedmiotowej sprawie Z. K. wywodzi interes prawny z prawa współwłasności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w K. przy ul. [...]. Podał, iż w przypadku realizacji inwestycji budowlanej z przymiotu strony korzystają, w myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania. Przez obszar oddziaływania, zgodnie z art. 3 pkt 20 należy rozumieć teren wyznaczony w obrębie obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W świetle przedstawionej definicji strony i obszaru oddziaływania obiektu, o naruszeniu uzasadnionych interesów skarżącego można mówić wówczas, gdy na podstawie obowiązujących przepisów, a w szczególności ustawy - Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. Nr 75, poz. 690 ze zm.), możliwe jest ustalenie naruszenia konkretnego przepisu prawnego. Wojewoda stwierdził, że niekorzystne oddziaływanie planowanej inwestycji wpływające na możliwość zabudowy działki nr [...] mogłoby powodować, iż Z. K. - współwłaścicielka tej działki posiadałaby własny, indywidualny interes prawny. Zauważył jednak, że kwestia niekorzystnego oddziaływania zamierzenia budowlanego określonego w decyzji Starosty K. z dnia [...] października 2005 r. nr [...] stanowiła przedmiot analizy przez Wojewodę [...] oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w związku z rozpatrywanym wnioskiem T. K. Organ I instancji podał, że Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] stwierdził, iż w projekcie budowlanym przewidziano wybudowanie garażu w granicach działki nr [...], natomiast kwestia wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nie może stanowić przedmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Analogiczne stanowisko zajął Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...], w której stwierdził, że z dokumentacji projektowej zatwierdzonej kontrolowaną decyzją organu powiatowego nie wynika, aby okap projektowanego boksu garażowego wystawał ponad działkę o numerze ew. [...], należącą do T. K. Zdaniem organu, wcześniejsze rozstrzygnięcia Wojewody [...] i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego implikują stwierdzenie, że w analizowanej sprawie sytuacja prawa Z. K. jest analogiczna do sytuacji prawnej T. K. Z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie istnieje tożsamość przedmiotu sprawy, powyższe rozstrzygnięcia podjęte przez organy administracji architektoniczno - budowlanej są wiążące. Tym samym brak jest uzasadnienia ponownej próby wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] października 2005 r. nr [...] na wniosek innego współwłaściciela nieruchomości nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Z. K., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 61a §1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podał, iż przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może być nie tylko brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), ale także względy przedmiotowe. Organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 k.p.a. wyrażającym zasadę trwałości decyzji administracyjnych, ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej powoduje, że sprawa ta nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Naruszenie tej reguły przez ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy pociąga za sobą sankcję nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Zaistnienie ww. przesłanki wymaga ustalenia tożsamości sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. Natomiast sprawy są tożsame pod względem przedmiotowym, o ile tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny. Organ odwoławczy podał, że decyzja Starosty K. z dnia [...] października 2005 r. nr [...] była już kontrolowana w trybie nieważnościowym przez GINB, który decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia - na wniosek T. K. - nieważności ww. decyzji Starosty K. z dnia [...] października 2005 r. nr [...]. Ponadto organ zauważył, że decyzja GINB z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...] została zaskarżona przez T. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1224/10 Sąd oddalił ww. skargę. W ocenie organu należy uznać, że skoro decyzja Starosty K. z dnia [...] października 2005 r. nr [...] była już przedmiotem badania w trybie art. 156 § 1 k.p.a., brak jest podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy z uwagi na wystąpienie przeszkód o charakterze przedmiotowym. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Z. K. Skarżąca stwierdziła, że zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zarzuciła, iż wbrew art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w zamiennym projekcie budowlanym istotnie odstąpiono od wymogów określonych w decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W projektowanej inwestycji istotnie zmieniono podstawowe parametry techniczno-budowlane "boksu garażowego"; a odstępstwa te wbrew art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane naruszają uzasadnione interesy osób trzecich znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, w tym właścicieli działki nr ewid. [...], tj. T. K. i Z. K. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Sąd kontrolował postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. znak [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], odmawiające wszczęcia – na wniosek Z. K. – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] października 2005 r. nr [...], zmieniającej decyzję Starosty K. z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...], zatwierdzającą zamienny projekt budowlany budynku garażowego w zabudowie szeregowej w K. przy ul. [...] na działce nr [...], obręb K. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m.in. wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już poddana kontroli organu w trybie stwierdzenia nieważności. Jak prawidłowo zauważył organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej powoduje, że sprawa ta nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Naruszenie powyższej zasady wypełniałoby bowiem przesłankę nieważnościową, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy zauważyć, iż decyzja Starosty K. z dnia [...] października 2005 r. kwestionowana przez stronę skarżącą była kontrolowana w trybie nieważnościowym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia - na wniosek T. K. - nieważności ww. decyzji Starosty K. z dnia [...] października 2005 r. nr [...]. Ponadto, ww. decyzja GINB z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...] została zaskarżona przez T. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a prawomocnym wyrokiem z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1224/10 Sąd oddalił ww. skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż decyzja Starosty K. z dnia [...] października 2005 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, iż powyższa sprawa zakończona orzeczeniem prawomocnym jest tożsama pod względem przedmiotowym ze sprawą zainicjowaną wnioskiem skarżącej. T. K. i Z. K. są bowiem współwłaścicielami tej samej działki nr [...]. Okoliczność, iż inna jest osoba wnioskodawcy, pozostaje zatem bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Ponieważ kwestionowana przez skarżącą decyzja była już poddana kontroli w trybie art. 156 § 1 k.p.a., merytoryczne rozpatrzenie przez organ wniosku skarżącej byłoby niedopuszczalne. Należy również zauważyć, iż zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno skutkować odmową wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na uprzednio wydany wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Z uwagi na związanie prawomocnym wyrokiem Sądu z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1224/10, w którym Sąd wypowiedział się o legalności decyzji Starosty K. z dnia [...] października 2005 r. nr [...], wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności tej decyzji nie mógł podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Stanowisko zawarte w cytowanym wyroku jest bowiem wiążące, stosownie do art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś wyrok, mocą którego prawomocnie oddalono przez sąd administracyjny skargę, zamyka drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, poddanej uprzednio takiej kontroli sądowej. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.