VII SA/Wa 2581/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz A.B. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez A.B. jest decyzja Komendanta Głównego Policji z [...] września 2011 r. znak: [...] , wydana w następującym stanie faktycznym i prawny: Decyzją z [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] Komendant Powiatowy Policji w [...] , na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.), skierował A.B. na badania psychologiczne z uwagi na przekroczenie liczby 24 punków otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ww. ustawy. Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z [...] maja 2010 r. znak: [...] , po rozpatrzeniu odwołania A.B.od ww. decyzji z [...] kwietnia 2010 r., zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ wojewódzki wskazał, że w okresie od [...] lipca 2009 r. do [...] stycznia 2010 r. odwołujący się pięciokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, za które uzyskał 28 punktów karnych. Pismem z 9 listopada 2010 r. A.B. , reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] maja 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] kwietnia 2010 r. o skierowaniu go na badania psychologiczne wskazując na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kwestionowanej decyzji A.B. zarzucił naruszenie art. 130, art. 138 w zw. z art. 135 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, co spełnia (jak wskazał) przesłanki przewidziane w ww. art. 156. Uzasadniając swoje wystąpienie A.B. podniósł, iż otrzymanym mandatem karnym za zdarzenie drogowe z 4 stycznia 2010 r. ukarany został kwotą 250 zł bez przypisywania jakichkolwiek punktów karnych. W związku z tym brak jest podstaw do wpisania do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzonej odnośnie wnioskodawcy punktów przekraczających 22, tj. liczby punktów przypisanych przed zdarzeniem z 4 stycznia 2011 r. Brak jest także podstaw do skierowania wnioskodawcy na badania psychologiczne w trybie art. 124 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Otrzymany i przyjęty mandat karny przewidywał brak ukarania wnioskodawcy punktami karnymi, wobec czego wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w sprawie skierowania na badania psychologiczne było i jest bezpodstawne. Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu wniosku A.B. , w dniu [...] marca 2011 r. wydał decyzję znak: [...] , którą na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 i art. 157 § 1 i 2 oraz art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] maja 2010 r. wydanej w sprawie skierowania na badania psychologiczne. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, iż nie stwierdził negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a także uchybień w wydanej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] weryfikowanej decyzji, które odpowiadałyby przesłankom wskazanym w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., tj. stanowiłyby podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Komendant Główny Policji wskazał w tym zakresie, że weryfikowana decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym i nie doszło do jego rażącego naruszenia. W oparciu o wskazany przepis właściwy organ Policji jest zobligowany skierować na badania psychologiczne przeprowadzane w celu orzeczenia istnienia przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem w razie przekroczenia liczby 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Biorąc pod uwagę przedmiot wniosku organ na marginesie wskazał, że ewidencja kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest prowadzona w oparciu o art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym i nie należy jej utożsamiać z postępowaniem mandatowym, którego tryb określony został w ustawie Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia. Liczba punktów wpisana na druku mandatowym ma jedynie charakter informacyjny i nie jest wiążąca dla organu prowadzącego ewidencję. A.B. nie zgodził się z decyzją Komendanta Głównego Policji i pismem z [...] lipca 2011 r. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazany wniosek został wniesiony po terminie do jego złożenia, z uwagi na błędne pouczenie o środku zaskarżenia zawarte w decyzji z [...] marca 2011 r.. Przy czym, wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy A.B. wniósł o przywrócenie uchybionego terminu do dokonania tej czynności i termin ten został przywrócony. We wniesionym środku zaskarżenia A.B. powtórzył argumentację przedstawioną już w sprawie we wniosku inicjującym to postępowanie. Następnie, Komendant Główny Policji decyzją z [...] września 2011 r. znak: [...] , po rozpatrzeniu wniosku A.B. , wniesionego w związku z decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] maja 2010 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] kwietnia 2010 r. w sprawie skierowania na badania psychologiczne, na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 i 2 oraz art. 268a k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu orzeczenia organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w decyzji własnej z [...] marca 2011 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] września 2011 r. skarżący – A.B. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] kwietnia 2010 r. oraz o zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] do dokonania sprostowania wpisu w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, poprzez prawidłowe oznaczenie liczby przypisanych skarżącemu punktów karnych na liczbę 22 punktów, a nie jak zostało to błędnie oznaczone 28 punktów. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b, art. 130 oraz art. 138 w zw. z art. 135 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a także w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. W uzasadnieniu skargi skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wskazał, że w okresie od [...] lipca 2009 r. do [...] stycznia 2010 r. otrzymał 22 punkty karne. Wskazał też, że na podstawie art. 138 w zw. z art. 135 ustawy Prawo o ruchu drogowym, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów karnych, co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło. Podniósł bowiem, że za zdarzenie drogowego z 4 stycznia 2010 r. ukarany został jedynie mandatem karnym w wysokości 250 zł, tj. bez przypisywania jakichkolwiek punktów karnych za to naruszenie. W związku z tym nie było podstaw do wpisania do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzonej w stosunku do jego osoby, liczby punktów przekraczającej 22, tj. liczby punktów posiadanych przez skarżącego przed zdarzeniem z 4 stycznia 2010 r. I dalej, skarżący wskazał że otrzymany i przyjęty przez niego mandat karny przewidywał brak ukarania go punktami karnymi, wobec czego wszczęcie postępowania w sprawie zatrzymania mu prawa jazdy było i jest bezpodstawne, i jako takie podlegać winno umorzeniu. Niezasadne jest także (jak wskazał) skierowanie go na badania psychologiczne, jako że przesłanką do wydania tego skierowania jest fakt przekroczenia liczby 24 punktów karnych, co w przedmiotowym przypadku nie nastąpiło. Powyższe stanowisko skarżący poparł tezą zawartą w wyroku WSA w Gliwicach z 30 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 186/08. Jednocześnie skarżący podniósł, że przyjęta przez Komendanta Głównego Policji interpretacja nie znajduje żadnego uzasadnienia w powszechnie obowiązującym systemie prawnym. Podstawą do zmiany liczby punktów karnych w odpowiedniej ewidencji może być wyłącznie prawomocny mandat karny, co w sposób jasny wynika z dyspozycji § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002 r. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale z przyczyn innych niż w niej podniesione, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Powodem uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia było stwierdzenie przez Sąd, iż kontrolowana decyzja została wydana z kwalifikowanym naruszeniem art. 138 k.p.a., a to wymagało zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) i stwierdzenia jej nieważności. Podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w wyniku rażącego naruszenia prawa stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w poglądach doktryny przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (v. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 76/05, lex nr 196278). W wyroku z 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 490/05 (lex nr 196696), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "(...) istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych". Postawiona teza, stanowi kryterium oceny, czy w konkretnym przypadku miało miejsce zwykłe naruszenie prawa, czy też przybrało postać kwalifikowanego, z którym ustawa wiąże skutek w postaci nieważności decyzji. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Innymi słowy, rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Powołany przepis, jak z niego wynika, zawiera zamknięty katalog sposobów rozstrzygnięć podejmowanych przez organy odwoławcze. O tym, iż jest to katalog zamknięty świadczy kategoryczne, enumeratywne wyliczenie zachowań organu drugiej instancji. Każde inne rozstrzygnięcie jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Przepis art. 138 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Przepis ten w omawianym zakresie nie budzi również wątpliwości interpretacyjnych. W świetle poczynionych spostrzeżeń rozstrzygnięcie podjęte przez organ II instancji, nieprzewidziane w katalogu zawartym w art. 138 k.p.a. będzie zawsze w sposób rażący naruszało prawo (por. wyrok WSA z 21 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 888/04, lex nr 179064). W niniejszej sprawie decyzją z [...] września 2011 r. Komendant Główny Policji orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. W sentencji orzeczenia wskazał, że orzeka po rozpatrzeniu wniosku A.B. wniesionego w związku z decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] maja 2010 r. Dopiero w uzasadnieniu tego orzeczenia organ ten wskazał, że działa w sprawie w związku z wnioskiem zainteresowanego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją własną tego organu z [...] marca 2011 r. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż Komendant Główny Policji był właściwy do załatwienia tej sprawy. Sprawa zainicjowana została wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji organu wojewódzkiego z [...] maja 2010 r., a w takiej sytuacji do rozpatrzenia tego wniosku właściwym był organ wyższego stopnia – Komendant Główny Policji, o czym stanowi art. 157 § 1 k.p.a. i art. 6a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.). W myśl tego ostatniego przepisu, w postępowaniu administracyjnym -w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej- organem wyższego stopnia w stosunku do komendanta wojewódzkiego Policji jest Komendant Główny Policji. Nadto, wskazać należy, iż stosownie do treści art. 5 ust. 1 ww. ustawy, Komendant Główny Policji jest centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego podległym ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. To zaś oznacza, iż od decyzji tego organu wydanej w sprawie w I instancji nie służy odwołanie, ale służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (v. art. 127 § 3 w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.). Wniosek ten różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, gdyż do jego istoty należy przede wszystkim to, że jest rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 in fine k.p.a. W stosunku do wniosku zastosowanie zatem znajduje między innymi wymóg dochowania 14-dniowego terminu na jego złożenie (art. 129 § 2 k.p.a.), a postępowanie wszczęte tym wnioskiem kończy się rozstrzygnięciem -sposobem załatwienia sprawy- przewidzianym w art. 138 § 1 k.p.a., który to przepis stosuje się wprost (por. wyroki NSA z 17 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 1543/99, lex nr 57182 i z 27 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 1011/00, lex nr 81760). Powyższe oznacza, że Komendant Główny Policji wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta przez ten organ w ramach działania jako organ pierwszej instancji, przy zastosowaniu tylko i wyłącznie takich rozstrzygnięć, które zostały przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a. Tymczasem, w niniejszej sprawie treść sentencji zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 § 1 k.p.a. Komendant Główny Policji nie tylko nie powołał w podstawie prawnej wydanej decyzji przepisu art. 138 k.p.a., ale także nie wypowiedział się o "losach" zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzji, mimo iż bez wątpienia działał w sprawie na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] marca 2011 r. W to miejsce organ ten wydał zaś decyzję orzekającą bezpośrednio co do istoty sprawy, której to wydać nie mógł bez zakwestionowania poprzedniego własnego orzeczenia. Zważyć bowiem należy, iż w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie jedynie uchylenie decyzji organu I instancji w całości lub w części daje możliwość orzekania merytorycznego w uchylonym zakresie (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Bez takiego uchylenia organ odwoławczy nie może orzekać bezpośrednio co do istoty sprawy, tak jak czyni to organ w I instancji. Przepis art. 138 k.p.a. nie przewiduje takiej możliwości. Konkludując, Komendant Główny Policji -po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy- nie mógł wydać decyzji postanawiającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Obowiązany był natomiast wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 k.p.a. W sytuacji gdy w wyniku rozpoznania sprawy jego rozstrzygnięcie pokrywało się z rozstrzygnięciem wydanym w I instancji, postępując zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., winien utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Oczywiste i rażące naruszenie wskazanych reguł orzekania w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowiło -w ocenie Sądu- podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przyjęta przez Sąd ocena jest zaś zgodna z dotychczasową linią orzeczniczą (por. wyrok z 6 października 2000 r., sygn. akt V SA 481/00, Lex nr 50115). Orzekając ponownie w sprawie Komendant Główny Policji winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu. Na koniec Sąd wyjaśnia, iż wskazana wadliwość w działaniu organu powoduje, że za przedwczesne należy uznać rozważanie na tym etapie kwestii merytorycznych podniesionych w treści skargi. Niemniej Sąd zauważa, iż zarówno w treści skargi, jak i we wniosku inicjującym postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją, skarżący kwestionuje w istocie prawidłowość prowadzonej wobec jego osoby ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Należy w tym kontekście wskazać, iż w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] kwietnia 2010 r., następnie utrzymanej w mocy decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] maja 2010 r. w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne, nie ma miejsca na badanie poprawności wpisanych do ww. ewidencji wobec skarżącego punktów karnych. Ewidencja ta prowadzona jest przez właściwego komendanta wojewódzkiego Policji (v. § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002 r.), a strona zainteresowana wykreśleniem punktów z ewidencji może zwrócić się o podjęcie określonego aktu i czynności w tym zakresie do tego organu, a w razie jego milczenia – skorzystać ze skargi w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, por. wyrok NSA z 15 września 2010 r. (sygn. akt. I OSK 1456/09, lex nr 745029). Strona zainteresowana może więc zakwestionować wskazaną ewidencję, ale w innym trybie. Niezależnie od powyższego Sąd zauważa także, iż nawet przy uwzględnieniu wszystkich zarzutów skargi nie mógłby uwzględnić wniosku w niej zawartego i stwierdzić nieważności decyzji z [...] kwietnia 2010 r. utrzymanej w mocy decyzją z [...] maja 2010 r., a więc weryfikowaną w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją z [...] września 2011 r. Nie pozwala na to, ani art. 145 p.p.s.a., ani art. 135 tej ustawy. Rozstrzygnięcie Sądu może odnosić się bowiem wyłącznie do decyzji będącej przedmiotem wniesionej skargi. Nadto, z uwagi na to, iż niniejsza sprawa dotyczyła tylko decyzji z [...] września 2011 r. wydanej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, Sąd w żaden sposób nie mógł rozważać sprawy w kontekście zobowiązania Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] do dokonania sprostowania wpisu w ewidencji kierowców. W tym zakresie, na co Sąd już powyżej wskazał, skarżący może (po wyczerpaniu drogi administracyjnej) wnieść odrębną skargę na działanie lub bezczynność tego konkretnego organu wojewódzkiego. Z wymienionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.