VII SA/Wa 2582/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Decyzją z dnia [...] lipca 2011r. Wojewoda M. na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku K. D. i K. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...].12.2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla Spółdzielni Mieszkaniowej [...] dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Przebudowa osiedlowej wewnętrznej sieci wodociągowej podwyższonego ciśnienia przy ul. Ł. w K. zlokalizowanego na działkach nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]obrąb [...] P. w K., -odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Od tej decyzji odwołanie wniosła K. D. Decyzją z [...] września 2011r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarzoną decyzję Wojewody M. oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 157§ 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powołując się na dyspozycję art. 28 k.p.a. organ wskazał, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny podmiotu ustala się w oparciu o art. 28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 19994r. Prawo budowlane, który ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że wnioskodawczynie K. D. i K. G. nie brały udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanego pozwolenia na budowę, natomiast swój interes prawny wywodzą z faktu bycia współwłaścicielkami działki nr [...], na której zaprojektowano sporną inwestycję, które to prawo wynika z umów ustanowienia odrębnej własności lokali i przeniesienia własności. Powołując art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.) organ wskazał, że w umowie o ustanowienie odrębnej własności lokalu i przeniesienia własności strony tej umowy – K. D. i Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] - uzgodniły, że: "1/ Zarząd nieruchomością wspólną powstałą wyniku przeniesienia własności lokali w budynku nr [...] przy ulicy Ł. w K. - wykonywać będzie Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w K. - zgodnie z przepisami ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz ustawy o własności lokali. 2/ Zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność Spółdzielni będzie wykonywany przez Spółdzielnię jako zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali". Takie same postanowienia co do sposobu zarządu nieruchomością wspólną zawiera, w ustępie VIII, ww. akt notarialny z dnia [...] października 2007 r. Rep. A Nr [...] - Umowa ustanowienia odrębnej własności lokalu i przeniesienia własności, której stroną jest K. G. Odwołując się do art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jednolity - Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 z późn. zm.) organ wskazał, że na gruncie omawianej sprawy zarząd nieruchomością wspólną (działka nr ew. [...]) sprawuje Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w K. jako zarząd powierzony. Tym samym w ocenie organu uprawnienia związane ze współwłasnością nieruchomości wspólnej są wykonywane przez Spółdzielnię nie zaś przez poszczególnych współwłaścicieli. Organ stanął na stanowisku, że warunkiem uznania podmiotu, uprawnionego do nieruchomości wspólnej z tytułu posiadania prawa odrębnej własności danego lokalu, za stronę postępowania jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na ten konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. Podmiot ten musi więc wykazać posiadanie swego indywidualnego interesu prawnego, którego nie wywodzi się jednak z samego faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. Dalej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazywał, że przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana m.in. na działce nr ew. [...] stanowiącej nieruchomość wspólną i obejmuje przebudowę osiedlowej sieci wodociągowej wraz z przyłączami do budynków w których znajdują się lokale stanowiące własność wnioskodawczyń. Organ stwierdził jednak, że projektowana inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w korzystaniu ze wskazanych lokali. Wobec powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że K. D. i K. G. nie są stronami w rozumieniu art. 28 prawa budowlanego w postępowaniu dotyczącym spornej inwestycji. Zdaniem organu K. D. i K. G. nie wykazał indywidualnego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Nie wykazały przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby ograniczenie w korzystaniu z lokali stanowiących ich własność w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji. Organ wskazywał też, że sporna inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu lokalu nr [...], stanowiącego własność K. G. oraz lokalu nr [...], którego właścicielką jest K. D., osoby te w ocenie organu nie mogą być uznane za strony postępowania o udzieleniu pozwolenia na budowę tej inwestycji. Organ wskazał, że w przypadku, gdy organ stwierdzi w trakcie postępowania, iż podmiot w nim występujący nie ma przymiotu strony, powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jeżeli ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym, a postępowanie przed organem pierwszej instancji nie powinno być w ogóle z tej przyczyny wszczęte, umorzenie postępowania powinno nastąpić na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., a decyzja organu I instancji podlega uchyleniu. Skargę na powyższą decyzję wywiodła K. D. W ocenie skarżącej całkowicie nieuzasadnione jest twierdzenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że K. D. i K. G. nie są stronami, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w postępowaniu dotyczącym spornej inwestycji, ponieważ nie wykazały indywidualnego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Skarżąca podnosiła, że w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Wojewodę M. jako organ I instancji, nie było potrzeby wykazywania jej interesu prawnego i interesu prawnego K. G. w szerszym zakresie, ponieważ nie został on zakwestionowany. Skarżąca wskazywał, że w decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. Wojewoda M. stwierdził jednoznacznie, że " W związku z tym, że przedmiotowa inwestycja obejmuje swym zakresem wykonanie robót na działce nr [...] (w konsekwencji obejmując tą działką obszarem oddziaływania inwestycji), K. D. i K. G. posiadają status stron postępowania w przedmiotowej sprawie pozwolenia na budowę." Skarżąca wywodziła, że swój interes prawny i interes prawny K. G., a w związku z tym przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym dotyczącym przedmiotowego pozwolenia na budowę, wynika z niekwestionowanego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego faktu, iż poza tytułem własności lokali znajdujących się na siódmym i ósmym piętrze budynku nr [...] na osiedlu P.W. przysługuje im również prawo współwłasności do terenu objętego przedmiotową inwestycją. Powołując się na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1773/09 skarżąca podnosiła, iż z tego tylko tytułu przysługuje im też przymiot strony. Interes prawny skarżącej, zgodnie z powołanym powyżej wyrokiem NSA, wynika bowiem z przepisów Kodeksu cywilnego o współwłasności, ponieważ ustawa ta ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Skarżąca wskazywała, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna, albo ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny), albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). Odnosząc to do okoliczności niniejszej sprawy podnosiła, iż właśnie z prawa współwłasności nieruchomości oznaczonej jako współprzysługująca jej działka nr [...] wynikają uprawnienia przewidziane w Konstytucji RP oraz w Księdze drugiej Kodeksu cywilnego, a w szczególności uprawnienia wskazane w art. 198 k. c., art. 206 k. c., art. 207 k. c. oraz art. 209 k. c. Skarżąca wskazywała, że wzajemne stosunki między współwłaścicielami są stosunkami prawno–rzeczowymi i wynikają z nich także stosunki o charakterze obligacyjnym np. w zakresie korzystania z rzeczy iż zarządu wspólnym prawem. Ostatecznie skarżąca podnosiła, że zrealizowanie na działce, której jest współwłaścicielką przedmiotowej inwestycji bez jej zgody uprawnienia te narusza poprzez możliwość dopuszczenia do korzystania z rzeczy wspólnej przez osoby nieuprawnione. Zdaniem skarżącej inwestor powinien uzyskać od niej zgodę na zrealizowanie takiej inwestycji, ponieważ do czynności przekraczających zwykły zarząd, powinny mieć zastosowanie przepisy o współwłasności zawarte w kodeksie cywilnym. Prace związane z budową wodociągu służącego również osobom spoza współwłaścicieli nieruchomości wspólnej wykraczają poza bieżące jego utrzymanie w należytym stanie technicznym i stanowią co najmniej jego modernizację, a tym samym przekraczają zakres zwykłego zarządu. Zatem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy spółdzielnia mieszkaniowa sprawuje zarząd nieruchomością wspólną, w której udziały mają również osoby nie będące jej członkami, wymagana jest zgoda wszystkich tych osób, gdyż w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu należało zastosować przepisy art. 199 kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja narusza bowiem przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem. Zgodnie z art.157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Powyższy przepis stanowi uregulowanie szczególne w stosunku do ogólnej normy art. 28 k.p.a. zawierającej definicję strony postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ stanął na stanowisku, że skarżącej nie służy przymiot strony w tym postępowaniu bowiem nie wykazała indywidualnego interesu prawnego w sprawie. W ocenie Sądu stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest błędne. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych decyzji o pozwoleniu na budowę wynika wprost, że działka nr 518/29, której współwłaścicielką jest skarżąca leży w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Istotnie z zawartej w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu i przeniesienia własności wynika, że zarząd nieruchomością wspólną wykonuje Spółdzielnia jako zarząd powierzony. Nie ulega wątpliwości, że realizacja przedmiotowej inwestycji przekracza zakres zwykłego zarządu, zaś ustanowienie zarządu nie pozbawia skarżącej prawa własności i wszystkich wynikających z niego uprawnień. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. skarżąca podnosi naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu oraz powołuje się na okoliczność, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył nieprawdziwe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane bowiem nie był uprawniony do dysponowania jej udziałem w nieruchomości wspólnej. Powołanie się przez stronę tylko na brak udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę stanowi przesłankę wznowienia postępowania i nie może być uwzględnione w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Jednak w przedmiotowej sprawie podmiot określony wprost w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego podnosi okoliczność braku wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako przesłanką rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Wbrew stanowisku organu skarżącej nie można zatem odmówić przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności i jej odwołanie winno być rozpatrzone merytorycznie. Nieprawidłowo zatem organ uznał, że postępowanie przed organem I instancji było bezprzedmiotowe i w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie. Podobny pogląd zaprezentował Naczelny sąd Administracyjny w wyroku z 14 października 2010r. sygn. akt II OSK 1572/09 ( LEX nr 746650) wskazując, że: "To na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zaś organ właściwy w sprawie jest zobowiązany do podjęcia odpowiednich czynności kontrolnych, a gdy stwierdzi, że wniosek został złożony przez podmiot uprawniony, jego obowiązkiem jest skontrolowanie, niezależnie od argumentów podniesionych przez wnioskodawcę, czy kwestionowana decyzja jest wolna od wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.". Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego biorąc pod uwagę powyższe wywody rozpozna merytorycznie odwołanie skarżącej stosownie do dyspozycji art. 15 i nast. k.p.a. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza wskazane wyżej przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a.