VII SA/Wa 2586/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący:, Sędzia WSA, Izabela Ostrowska (spr.), , Sędziowie: Sędzia WSA, Asesor WSA, Grzegorz Rudnicki, Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Spółdzielni E. w L. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 3 października 2022 r. znak DI-420/207F/2021/kb w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej Spółdzielni E. w L. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 3 października 2022 r., znak: DI-420/207F/2021/kb, Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ") na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: "k.p.a."), po zapoznaniu się z odwołaniem Spółdzielni E. dalej: "skarżąca") od decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 29 grudnia 2020 r., nr 34/D/2020 w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej - stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia 29 grudnia 2020 r., wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną za wprowadzanie w 2017 r. ścieków z oczyszczalni w [...] do Kanału [...] z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...]. Pracownik organu I instancji w dniu 29 grudnia 2020 r. podjął próbę doręczenia decyzji pełnomocnikowi skarżącej. Obecna pod adresem kancelarii pełnomocnika radca prawny S. G. odmówiła przyjęcia korespondencji twierdząc, że nie posiada pełnomocnictwa do jej odbioru. Po otrzymaniu odmowy przyjęcia korespondencji w kancelarii pełnomocnika, decyzja została wysłana informacyjnie pocztą tradycyjną pod adres skarżącej. Korespondencja kierowana do pełnomocnika skarżącej przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska była również odbierana przez S. G.. Odmowę odbioru decyzji w dniu 29 grudnia 2020 r. potraktowano jako skuteczne doręczenie decyzji. Odwołanie od decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zostało nadano w placówce pocztowej 18 stycznia 2021 r. Postanowieniem z 3 października 2022 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że nadanie odwołania tego dnia nastąpiło z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. Uchybienie terminowi jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminowi przewidzianemu w art. 134 k.p.a., co wynika wprost z treści przepisu. Po stwierdzeniu, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie można przystąpić do merytorycznego rozpoznania sprawy. Na powyższe postanowienie Spółdzielnia E. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 6,7, 8,9,10, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z. art. 2 Konstytucji RP - statuującym zasadę demokratycznego państwa prawa i zasady prawa każdego podmiotu do dobrej administracji, w świetle których każde działanie administracji publicznej winno być poprzedzone wszechstronnym wyjaśnieniem stanu faktycznego - poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, przede wszystkim: - braku umocowania r. pr. S. G. do odbioru korespondencji, przyniesionej przez pracownika organu I Instancji, - doręczeniem decyzji organu I instancji z pominięciem pełnomocnika, Naruszenia powyższe miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowały uznaniem przez organ, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Zachodniopomorskiego inspektora Ochrony Środowiska; 2) przepisów postępowania tj. art. 47 § 1 i 2 poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że odmowa odbioru korespondencji przez r. pr. S. G. skutkowała doręczeniem korespondencji podczas gdy hipoteza tego przepisu odnosi się jedynie do adresata korespondencji, którym nie była r. pr. S. G.; 3) przepisów postępowania tj. art. 134 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w niniejszej sprawie środek odwoławczy nie został wniesiony z uchybieniem terminu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem - w ocenie Sądu - zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 3 października 2022r. stwierdzające, na podstawie art. 134 k.p.a., uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez Spółdzielnię E. od decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 29 grudnia 2020r., wymierzającej Spółdzielni karę pieniężną. Zważyć zatem należy, że zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie. Jednym z warunków skutecznego skorzystania z tego środka zaskarżenia jest zachowanie terminu wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a., a więc czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W przypadku stwierdzenia, że środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, organ odwoławczy wydaje postanowienie w trybie art. 134 k.p.a. Jednakże przed wydaniem postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy jest zobowiązany ustalić nie tylko datę doręczenia decyzji stronie oraz datę wniesienia przez nią odwołania, ale przede wszystkim wyjaśnić, czy doręczenie decyzji nastąpiło w sposób zgodny z przepisami prawa. Nieskuteczne doręczenie decyzji nie powoduje bowiem rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. W takiej sytuacji za datę doręczenia decyzji uznać należy dzień, w którym adresat faktycznie ją otrzymał lub się z nią zapoznał. Przy czym kwestii skuteczności doręczenia decyzji nie można wiązać z samą możliwością pozyskania informacji o jej wydaniu. Decydujące znaczenie ma data zapoznania się przez stronę z treścią rozstrzygnięcia, albowiem dopóki strona nie pozna treści decyzji (sentencji rozstrzygnięcia i argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu decyzji) nie może w należyty sposób sformułować zarzutów odwołania. Kwestie zasad i trybu doręczania pism w postępowaniu administracyjnym uregulowane zostały w Rozdziale 8 Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 39 k.p.a. W brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji organu I instancji) organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 2188 oraz z 2019 r. poz. 1051, 1495 i 2005), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy ( Dz.U. z 2020r., poz.256 ze zm.). Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (art. 40 § 2 k.p.a). Ustanowienie przez stronę pełnomocnika w sprawie kreuje po stronie organu obowiązek doręczania temu pełnomocnikowi pism kierowanych do tej strony. Pełnomocnictwo udzielone przez stronę może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony lub do prowadzenia poszczególnych spraw albo też ich części bądź tylko niektórych czynności procesowych (postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r., II GZ 140/12, CBOSA). Pełnomocnik samodzielnie decyduje o adresie (w tym o adresie elektronicznym), służącym do doręczeń. Zarazem pełnomocnik, jako podmiot niepubliczny, może we własnym zakresie, poprzez spełnienie określonych warunków zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, ustalać sposób doręczania mu pism (tradycyjny albo elektroniczny) kierowanych do strony, którą reprezentuje. Obowiązek doręczania pism pełnomocnikowi strony występuje od dnia zawiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika, co następuje przez wniesienia do organu pełnomocnictwa złożonego w konkretnej sprawie przez stronę lub jej pełnomocnika. Zgłoszenie pełnomocnika po wydaniu decyzji, a przed jej doręczeniem oznacza konieczność jej doręczenia temu pełnomocnikowi, a nie stronie (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2017 r., I OSK 2360/16, CBOSA). Doręczenie pełnomocnikowi dokonuje się więc na adres wskazany przez niego w tym adres kancelarii w której prowadzi działalność. Sąd podziela również stanowisko wyrażone w doktrynie, zgodnie z którym przepisy k.p.a. dotyczące doręczeń pism procesowych powinny być interpretowane ściśle, ponieważ czynność materialnotechniczna doręczenia powoduje szereg doniosłych skutków procesowych, w tym - jak w rozpoznawanej sprawie - rozpoczęcie biegu terminów (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 15, Warszawa 2017, s.302). Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej wyjaśnić trzeba, że Spółdzielnia E. z siedzibą w [...] w toku postępowania przed organami ochrony środowiska ustanowiła profesjonalnego pełnomocnika w osobie adw. A. C. , który jako adres dla doręczeń wskazał adres kancelarii w B. przy ul. [...]. Organ I instancji decyzję z dnia 29 grudnia 2020r. postanowił doręczyć pełnomocnikowi w siedzibie jego kancelarii w tym samym dniu tj. 29 grudnia 2020r., przez pracownika organu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego aktu oraz sporządzonej przez pracownika organu M. M. -notatki urzędowej , w siedzibie kancelarii nie zastała ona adw. A. C., tylko S. G., która poinformowała pracownika organu, że nie jest pracownikiem adw. A.C., a radca prawnym wykonującym prace w odrębnej kancelarii, piętro wyżej choć w tym samym budynku ( co potwierdza fotografia elewacji budynku przy ul. [...] w B. oraz wypisy z CEIDG). Jednocześnie S. G., odmówiła przyjęcia decyzji wskazując, że nie posiada stosownego pełnomocnictwa do jej odbioru w siedzibie kancelarii. Z wyjaśnień adw. A. C. wynika, że radca prawny S. G. posiada pełnomocnictwo do obioru przesyłek do niego kierowanych wyłącznie za pośrednictwem operatora pocztowego Poczta Polska S.A..( art. 38 ustawy Prawo pocztowe Dz.U. z 2018r., poz. 2188 ze zm.), które zostało udzielone przed kierownikiem Urzędu Poczty Polskiej w B.. Pełnomocnictwo to nie obejmuje odbioru korespondencji doręczanych w inny sposób, w tym przez pracowników organu. Nie ulega wątpliwości, że pisma mogą być również doręczane w miejscu pracy adresata -pełnomocnika- osobie upoważnionej przez pracodawcę do odbioru korespondencji. Z przepisu art 42 k.p.a.( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji organu I instancji) wynika, że osoba upoważniona przez pracodawcę do odbioru korespondencji umocowana jest jedynie do dokonania czynności materialno-technicznej polegającej na odbiorze korespondencji. Ustawodawca nie przyznał tym osobom na podobieństwo pełnoletniego domownika, sąsiada lub dozorcy domu, uprawnienia do podjęcia samodzielnej decyzji, czy podejmują się oddanie pisma, czy też odmawiają przyjęcia korespondencji. Należy wobec tego rozważyć w pierwszej kolejności kogo można uznać za osobę upoważnioną do odbioru korespondencji przez pracodawcę. W judykaturze przyjmuje się, że osobą taką jest pracownik dysponujący pieczęcią danego podmiotu, czynny w lokalu przeznaczonym do obsługi interesantów, a przede wszystkim mogący co do zasady potwierdzać odbiór korespondencji, czy to od doręczyciela pocztowego, czy też od innej osoby doręczającej pismo (por. analogicznie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2011r., w sprawie I FSK 264/10, publ. LEX nr 794774; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 1997r., w sprawie I SA/Lu 514/96, publ. LEX nr 29014). Można wobec tego przyjąć, że ustanowiono w tym przepisie swego rodzaju domniemanie upoważnienia pracownika dysponującego pieczęcią do odbioru korespondencji. Jeżeli bowiem dana osoba jest obecna w miejscu pracy adresata, a także jest zatrudniona w tymże miejscu, co z kolei potwierdza jej dostęp do firmowych pieczęci, to wniosek dla osoby dokonującej doręczenia co do jej upoważnienia do odbioru korespondencji w tymże miejscu nie może nasuwać żadnych uzasadnionych zastrzeżeń ( Vide wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2016r., II FSK 1027/14). Jak jednak wynika z samej notatki urzędowej sporządzonej przez pracownika organu w dniu 19 grudnia 2020r., S.G., nie jest pracownikiem kancelarii adw. A. C. i nie posiada upoważnienia do odbioru jego korespondencji w siedzibie kancelarii. Niezasadnie zatem organ powołuje się na art. 47 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli adresat odmawia przyjęcia pisma przesłanego mu przez operatora pocztowego lub inny organ albo w inny sposób, pismo zwraca się nadawcy z adnotacją o odmowie jego przyjęcia i datą odmowy. W przypadkach, takich, uznaje się, że pismo doręczone zostało w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata. Nie sposób przyjąć, aby odmowa przyjęcia korespondencji przez osobę , co prawda obecną w siedzibie kancelarii, ale nie posiadającej upoważnienia udzielonego przez adresata do jej odbioru, nie będąca także pracownikiem kancelarii, mogła być uznana za odmowę przyjęcia pisma o której mowa w art. 47 k.p.a. W tym kontekście bez znaczenia pozostaje także okoliczność, że S.G. pozostawała w kontakcie telefonicznym z adw. A. C.. Przyjęcie przez nią korespondencji przy braku upoważnienia również stawiałoby pod znakiem zapytania skuteczność takiego doręczenia. Tym bardziej , że w toku postepowania organ doręczał przesyłki pełnomocnikowi skarżącej spółki za pośrednictwem operatora pocztowego, odstępując od tej reguły w przypadku doręczenia decyzji z dnia 29 grudnia 2020r. Doręczenie niezgodnie z obowiązującymi przepisami jest bezskuteczne, co oznacza, że termin do dokonania czynności nie rozpoczął biegu. Należy także powtórzyć za NSA ( wyrok z 16 marca 2022r., I GSK 1329/21) , że doręczenie decyzji bezpośrednio stronie, w sytuacji gdy działa za nią w postępowaniu pełnomocnik, nie wywołuje zatem żadnych skutków prawnych. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż naruszenie przez organ administracji przepisów o doręczeniach nie może działać na niekorzyść strony postępowania. W tej sytuacji dokonane przez organ doręczenie decyzji bezpośrednio na adres Spółdzielni E. nie wywołała skutku w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. Oznacza to, że organ w sposób nieuprawniony ustalił datę doręczenia decyzji organu I instancji, a w konsekwencji stwierdził, na podstawie art. 134 k.p.a. , uchybienie terminu do wniesienia od niej odwołania. Jeśli bowiem decyzja z dnia 29 grudnia 2020r. nie została z zachowanie reguł procesowych o których mowa w art. 40 § 2 i 42 k.p.a. doręczona pełnomocnikowi Spółdzielni E. to nie można przyjąć , że wniesienie przez niego odwołania nastąpiło z uchybieniem terminu, zaś działania organu należy zakwalifikować jako naruszające art. 7,8,9 10 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. Z przedstawionych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.