VII SA/Wa 2592/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi B. K. i J. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2012 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala. UZSADNIENIE Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] września 2012 r. - [...], po rozpatrzeniu odwołania B. K. i J. K. od decyzji Prezydenta [...], z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] pozwalającej K. U., Z. U., R. U., Ł. U. na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w [...], na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), dalej ustawa o ochronie zabytków, i art. 17 pkt 2, 138 § 1 pkt 3 kpa - umorzył postępowanie odwoławcze. Organ wskazał, że zgodnie z art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie i podał, że ustawa o ochronie zabytków nie reguluje kręgu stron w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 36 ww. ustawy. Prawo strony wywodzi się zatem z art. 28 kpa. W art. 36 określono natomiast, że pozwolenie wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Przedmiotowy budynek leży w strefie ochrony konserwatorskiej "[...] ", wpisanej do rejestru zabytków (nr [...]) decyzją z dnia [...].09.1980 r. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ustawy o ochronie zabytków (w tej sprawie nad częścią zabytku nieruchomego historycznego zespołu urbanistycznego) opieka sprawowana jest przez jego właściciela i ograniczona jest do jego własności. Właściciel może prowadzić prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane przy zabytku. Natomiast ochrona społecznego interesu w ochronie układu urbanistycznego, którego dotyczyć mają roboty budowlane, spoczywa z urzędu na organie ochrony zabytków (art. 3 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 91 ust.4 pkt 5 ww. ustawy). Pozostaje er. zatem poza indywidualnym interesem prawnym skarżących. Odwołujący nie są zatem stronami niniejszego postępowania. Zaskarżona decyzja nie nakłada na nich żadnych obowiązków, ani nie przyznaje uprawnień wynikających z ustawy o ochronie zabytków, Nie można zatem dopatrywać się wkroczenia przez ww. decyzję w sferę ich interesu prawnego. Podstawą do uznania odwołujących się za strony, nie może być również fakt doręczenia zaskarżonej decyzji. Organ i instancji błędnie uznał odwołujących się za strony, wskazując bliżej nieokreślone istnienie możliwości ingerencji w ich własność. Natomiast słusznie zauważył, że ewentualne oddziaływanie inwestycji na sąsiednią działkę i segment, jak i zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pozostaje poza jego kompetencjami organu i będzie przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Postępowanie odwoławcze należało zatem umorzyć. Skargę na powyższą decyzję złożyli B. K. i J. K., zarzucając naruszenie art. 6, art. 8, art. 10, art. 28 i art. 138 § kpa, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i wskazali, że art. 28 kpa nie uzależnia nadania statusu strony od obiektywnego ustalenia interesu lub obowiązku opartego na prawie. Dlatego koncepcja strony w art. 28 kpa oparta jest na regulacji proceduralnej i nie zależy od istnienia normy prawa materialnego. Na poparcie tego stanowiska skarżący powołali wyrok NSA z 9.03.1982 r., SA/WR 48/82. W konsekwencji skarżący byli uprawnieni do wniesienia odwołania, a organ był zobowiązany do jego merytorycznego rozpoznania. Decyzja została zatem wydana z naruszeniem art. 28 i art. 138 § 1 kpa, oraz zasadami ogólnymi wyrażonymi w art. 6, art. 8 i art. 10 kpa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ppsa. W świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Poddana kontroli Sądu decyzją z dnia [...] września 2012 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca pozwalającej na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w [...] uznając, że B. K. i J. K. nie mają przymiotu strony w niniejszej sprawie Jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji ustawa o ochronie zabytków nie definiuje pojęcia strony. W art. 36 ust. 5 cyt wskazuje bowiem, że pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru zabytków wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Przymiotu strony należało zatem poszukiwać na gruncie art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest w świetle przytoczonego przepisu jest zatem to, czy dany podmiot legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie. Jednolite jest stanowisko w orzecznictwie sądów administracyjnych, że interes prawny strony postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 kpa., musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Podkreśla się również, że interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego (vide wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., I OSK 755/05, LEX nr 337323). Przepis art. 28 kpa nie ustanawia normy prawnej samoistnej, a więc może być stosowany tylko w związku z przepisami prawa materialnego, stanowiącymi podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, dając jednostce status strony postępowania. Takich uprawnień dla skarżących nie można wywieść z żadnego z przepisów ustawy o ochronie zabytków, w tym z art. 38 ust. 5, który określa jedynie podmioty uprawnione do złożenia wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu. W związku z powyższym - wbrew argumentacji przedstawionej w skardze - interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa oparty jest na normie prawa materialnego. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle przytoczonego przepisu i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. W konsekwencji skarżący nie posiadali legitymacji do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., Dowiem zgodnie z art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w I instancji odwołanie służy tylko stronie. Zasadnie również wskazał organ odwoławczy, że samo doręczenie decyzji podmiotowi, który nie legitymuje się przymiotem strony postępowania nie kreuje tego przymiotu. W świetle przedstawionego wyżej stanowiska, jedynie z samego faktu, że organ doręczył określonej osobie rozstrzygnięcie nie można bowiem wywodzić, że osoba ta jest stroną postępowania. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2005r., OSK 1347/04 www.nsa.gov.pl., wyrok WSA z dnia 12 grudnia 2006r., VII SA/Wa 1655/OC LEX 302467. teza druga). Nie można było zatem podzielić zarzutów skargi o naruszeniu przez organ odwoławczy zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, 8, 10 kpa. Wobec uznania że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w niniejszej sprawie, prawidłowo organ ii instancji umorzył postępowanie odwoławcze. Zgodnie bowiem z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pici 3 kpa (vide wyroki NSA: z dnia 7 września 2012r., II OSK 905/11, LEX nr 1218396; z dnia 12 kwietnia 2011r., I OSK 832/10, LEX nr 1081069). Ochrona społecznego interesu w zakresie ochrony układu urbanistycznego, w którym znajduje się budynek, którego dotyczyć mają roboty budowlane - jak wskazano w zaskarżonej decyzji - spoczywa zatem z urzędu na organie ochrony zabytków. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa. orzekł jak w sentencji.