VII SA/Wa 2594/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2015 r. Nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a. w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. B., A. B.-G. i M. B. uchylił decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego - zakładu pogrzebowego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie Wojewody [...] przyczyną wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie może być ewentualne niedostosowanie przez inwestora projektu budowlanego do przeznaczenia nieruchomości, wynikającego z umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste (por. np. postanowienie NSA z dnia 02 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 857/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 731/09, wyrok WSA w Krakowie z dnia 01 marca 2010 r.5 sygn. akt II SA/Kr 39/10). Jako właściciel nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, Miasto [...] - gmina mająca status miasta na prawach powiatu, może domagać się np. rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, ale na podstawie odrębnych przepisów prawa. Dlatego też, jeżeli użytkownik wieczysty wykorzystuje przysługujące mu prawo w sposób oczywiście sprzeczny z treścią umowy (inne przeznaczenie obiektów), to Prezydent [...], jako organ reprezentujący miasto [...], posiada kompetencje do podjęcia kroków zmierzających do rozwiązania umowy, zgodnie z art. 240 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.). Nie może jednak swoich uprawnień właścicielskich, wynikających z przepisów Kodeksu cywilnego i zawartej na ich podstawie, umowy cywilnoprawnej, próbować realizować na drodze postępowania administracyjnego'" i postępowania przed sądami administracyjnymi (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 01 marca 20i0 r., sygn. akt II SA/Kr 39/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 grudnia 2004 r., sygn akt II SA/Kr 808/01). Jako nieuzasadnione należy zatem uznać wydanie przez Prezydenta [...] decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego - zakładu pogrzebowego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., z powodu niedostosowania przez inwestora projektu budowlanego do przeznaczenia nieruchomości, wynikającego z umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Na marginesie, Wojewoda [...] zwrócił uwagę na braki i nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji, do których usunięcia inwestor nie został zobowiązany. Miasto [...] reprezentowane przez radcę prawnego M. B. legitymującą się pełnomocnictwem Prezydenta [...] wniosło skargę zarzucając decyzji Wojewody: naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy t.j. art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez uznanie, wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, że dokumenty zebrane w sprawie nie pozwoliły organowi odwoławczemu utrzymać zaskarżonej decyzji w mocy, podczas gdy z dokumentów zebranych w sprawie wynikało, że inwestorzy nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 32 ust, 4 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo Budowlane (Dz.U. z 2013r. poz.l409z póź. zm.) naruszenie prawa materialnego tj. art.32 ust.4 pkt. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane poprzez uznanie, że inwestorzy posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody [...], który po rozpatrzeniu odwołania B. B., A. B.-G. i M. B. uchylił decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego - zakładu pogrzebowego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazać należy, że zanim dojdzie do sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, rzeczą Sądu jest zbadanie, czy skarga pochodzi od strony. W niniejszej sprawie decyzja Wojewody [...] została zaskarżona przez Prezydenta [...] reprezentującego interes prawny Miasta [...]. Zdaniem Sądu, brak jednolitej konstrukcji podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi nakazywał Sądowi wnikliwe analizowanie legitymacji Miasta [...] do wniesienia skargi w tej konkretnie sprawie w której Miasto wywodziło swój interes prawny z prawa własności skłoniło Sąd do oddalenia skargi, a nie odrzucenia. Wiąże się to z badaniem przez Sąd, czy skarżący miał w sprawie niniejszej przymiot strony. Negatywny wynik tego badania w pełni uzasadniał oddalenie skargi. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny o którym mowa w tym przepisie ma swoje źródło najczęściej w przepisach prawa materialnego, czasami w przepisach prawa procesowego czy prawa ustrojowego. W postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę zakres stron postępowania wynika z prawa budowlanego i zostaje ograniczony, bowiem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak wynika bezspornie z akt przedmiotowej sprawy jak i treści skargi nieruchomość na której została zaprojektowana sporna inwestycja stanowi własność Miasta [...] i oddana została w użytkowanie wieczyste na rzecz A.B. i B. B., na podstawie umowy notarialnej Rep. A nr [...] z dnia [...].02.1998 r. W związku z powstałą wątpliwością czy planowana inwestycja jest zgodna z celem na jaki ustanowione zostało użytkowanie wieczyste oraz stanowiskiem Wojewody [...], który stwierdził, że przyczyną wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie może być ewentualne niedostosowanie przez inwestora projektu budowlanego do przeznaczenia nieruchomości, wynikającego z umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste decyzja Wojewody została zaskarżona przez Miasto [...] reprezentowane przez pełnomocnika działającego z upoważnienia Prezydenta. Przepis art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Podmiotem mającym interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną jest zarówno osoba mająca obiektywny interes prawny do udziału w postępowaniu administracyjnym, jak i niemający interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu adresat decyzji administracyjnej (M. Bogusz, Zaskarżanie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997, s. 35, 36). Skoro zaś skargę wniósł podmiot mogący, co do zasady występować w charakterze strony (skarżącego) tj Miasto [...] legitymujące się tytułem własności nieruchomości na którym inwestor zamierza realizować projektowaną inwestycję, to konieczne było dokonanie oceny legitymacji Miasta na gruncie konkretnej sprawy. W ocenie Sądu, Miasto wnoszące skargę w tej konkretnie sprawie, nie jest stroną niniejszego postępowania administracyjnego w rozumieniu ani art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ani nawet art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby Miasto miało w tym interes prawny w rozumieniu tych przepisów, bowiem organem orzekającym w I instancji w postępowaniu zwykłym był Prezydent Miasta (rozstrzygnięcie Prezydenta było przedmiotem kontroli w postępowaniu odwoławczym). Sąd oparł swoje stanowisko na uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., sygn. OPK 14/00, uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. w Warszawie OPS 1/03, a także na poglądach Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonych w postanowieniach tego Sądu z dnia 15 października 1990 r. sygn. SA/Wr 990/90 (ONSA 1990, z. 4, poz. 7), z dnia 13 listopada 2007r., II OSK 1602/07, z dnia 25 listopada 2009, IOSK 1551/09, z 20 stycznia 2009 r. II GSK 675/08. Zdaniem Sądu, skoro skarżący Prezydent [...] orzekał w niniejszej sprawie w pierwszej instancji to z tą chwilą utracił przymiot strony i w tej sytuacji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. W tej samej sprawie organ nie może występować w dwóch niejako rolach – jako organ prowadzący postępowanie i jako strona, czy też organ strony . Przyznanie organowi prowadzącemu postępowanie statusu strony w postępowaniu odwoławczym powodowałoby, że byłby on również stroną w sprawie, którą rozstrzygał. W tym zakresie można stwierdzić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano regułę nakazującą przyznać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę z wykluczeniem roli strony. Jest to uzasadnione tym, że pełnienie roli organu (administrującego) dostatecznie zabezpiecza i chroni interes podmiotu, który organ ten reprezentuje. Organ czyni to wówczas w formie władczej w zakresie przypisanych mu kompetencji do rozstrzygania sprawy. W ocenie Sądu, Prezydent [...] nie może, występując w imieniu gminy, kwestionować w trybie odwoławczym lub sądowym wydanego w sprawie w której jest organem I instancji orzeczenia organu odwoławczego. Organ, który ma w zakresie kompetencji rozstrzygnięcie sprawy nie może być jednocześnie stroną postępowania. Nie jest również dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1387/12). Zważywszy na przyczynę oddalenia skargi niemożliwe było ustosunkowanie się Sądu do wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze. Jednakże Sąd zauważa, że wieczysty użytkownik w granicach określonych w art. 233 kodeksu cywilnego, może korzystać z gruntu oddanego mu w użytkowanie wieczyste i rozporządzać swoim prawem z wyłączeniem innych osób, w tym również właściciela gruntu. Umowa o oddanie terenu w użytkowanie wieczyste powoduje ograniczenie prawa właściciela nieruchomości, który na czas jej trwania rezygnuje ze swych uprawnień. Dlatego też w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie może równocześnie występować właściciel nieruchomości i inwestor, który posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z tytułu użytkowania wieczystego. Sam ustawodawca przesądził o tym, że interes prawny w sprawie pozwolenia na budowę ma przede wszystkim inwestor legitymujący się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem w sytuacji kiedy kto inny jest właścicielem nieruchomości, a kto inny posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane np. z tytułu użytkowania wieczystego, to stroną tego postępowania będzie użytkownik wieczysty, a nie właściciel nieruchomości (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2005 r. II OSK 857/05 a także wyrok NSA z dnia 20 lutego 2002 r. IV SA 2395/99). Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd orzekł jak w sentencji trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).