VII SA/Wa 2595/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. W. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: "Kpa"), po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji Wojewody [...]z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...], stwierdzającej na wniosek D. W. nieważność decyzji Starosty [...]z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. W. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku - kamienicy z przeznaczeniem na funkcję usługową, gastronomiczną na kondygnacji piwnic, handlową na poziomie kondygnacji nadziemnych wraz z budową przyłącza wody oraz wewnętrzną instalacją gazową na dz. nr [...]w [...]- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji Starosty [...], stosownie do § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690) należało zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi co najmniej: dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m; dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów - 3 m. Natomiast zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia dopuszczalne było sytuowanie budynku ścianą bez otworów w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynikało to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia, dopuszczający sytuowanie budynku bezpośrednio w granicy lub w odległości innej niż określona § 12 ust. 1, bowiem przepis ten dotyczy zabudowy jednorodzinnej, zaś sporna inwestycja obejmuje przebudowę i rozbudowę budynku kamienicy z przeznaczeniem na funkcję usługową, gastronomiczną oraz handlową. Podniósł, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż sporna rozbudowa została usytuowana bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr ew. [...]oraz w odległości 2,16m od granicy z działką sąsiednią nr ew. [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że usytuowanie obiektu po rozbudowie w zakresie ściany zaprojektowanej bezpośrednio przy granicy działki nr ew. [...]nie narusza w sposób rażący § 12 ww. rozporządzenia, bowiem taki sposób zaprojektowania budynku został dopuszczony postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Natomiast, w ocenie organu, usytuowanie spornego budynku względem działki nr ew. [...]narusza w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623) w związku z § 12 ww. rozporządzenia, bowiem stosownie do § 12 ust. 2 możliwe jest przybliżenie budynku do granicy lub 1,5m od granicy, nie ma jednak możliwości usytuowania budynku w odległości 2,16m od granicy. Ponadto nie zaistniały przesłanki, o których mowa w § 12 ust. 2, bowiem decyzja Burmistrza [...]z dnia [...] marca 2009 r. o warunkach zabudowy nie zawierała ustaleń dopuszczających takie usytuowanie spornej rozbudowy. Organ wskazał też, że na ocenę powyższego naruszenia nie może także wpłynąć okoliczność, że usytuowanie budynku względem granicy działki w odległości 2,16m stanowi kontynuację istniejącej zabudowy. Organ wskazał też, że decyzja Starosty [...]z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...]nie narusza w sposób rażący postanowień pkt 2e ww. decyzji Burmistrza [...]z dnia [...] marca 2009 r., w której określono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od strony zaplecza do 9.0m od terenu do gzymsu lub okapu dachu. Biorąc pod uwagę wysokość elewacji frontowej (od ul. Głowackiego) liczonej od poziomu 0,0m, wysokość określona w decyzji o warunkach zabudowy tj. 9m została zachowana (wysokość ta od poziomu 0,0m wynosi 8.68m, rys. nr 9 projektu). Jednocześnie GINB stwierdził, że rozbudowa narusza ww. decyzję Burmistrza [...]z dnia [...] marca 2009 r. w zakresie postanowień pkt 2f decyzji, organ architektoniczno-budowlany nie może zaś zatwierdzić projektu budowlanego w razie ustalenia jakichkolwiek odstępstw w projekcie od warunków w niej zawartych. Wskazał, że w decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy w pkt "f" określono, że projektowana rozbudowa powinna mieć dach dwu lub wielospadowy o [...]równoległej do ulicy [...], natomiast dach nad projektowaną częścią budynku został zaprojektowany prostopadle do ulicy [...]. Dokonując oceny naruszeń prawa, do jakich doszło przy wydaniu decyzji Starosty [...]z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...], GINB stwierdził, że pozostawienie w obrocie prawnym pozwolenia na budowę, które jest istotnie niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy jest ewidentnym i rażącym naruszeniem obowiązującego porządku prawnego. Pozostawienie w obrocie prawnym takiej decyzji mogłoby skutkować tym, że inne osoby, które znalazłyby się podobnych okolicznościach mogłyby oczekiwać i żądać wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W ocenie organu decyzja o pozwoleniu na budowę z uwagi na wskazaną niezgodność z decyzją o warunkach zabudowy rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W konkluzji organ stwierdził, że decyzja Starosty [...]z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...]obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, wobec czego należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]z dnia [...] czerwca 2012 r., stwierdzającą na wniosek D. W. nieważność ww. decyzji Starosty [...]. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] złożył J. W., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 oraz art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak dokonania oceny skutków społeczno-gospodarczych, jakie rażące naruszenie prawa za sobą pociąga, brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji. Skarżący zauważył, że w orzecznictwie sądowym przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Skarżący przyznał, iż dwie pierwsze przesłanki rażącego naruszenia prawa są spełnione w odniesieniu do decyzji Starosty [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej mu pozwolenia na budowę, jednocześnie podkreślił, że nie została jednak spełniona trzecia z przesłanek rażącego naruszenia prawa. J. W. wskazał, że poza sporem pozostaje fakt, iż budynek zaprojektowany zgodnie z obowiązującymi przepisami powinien być usytuowany od strony działki o nr ewidencyjnym [...]w odległości 3 metrów od jej granicy. Podniósł też, iż w chwili wydawania decyzji na sąsiedniej działce po stronie zachodniej istniał budynek gospodarczy nieprzeznaczony na stały pobyt ludzi, a ponadto inwestycja zlokalizowana jest w historycznej części miasta, gdzie przeważa zabudowa zwarta, co do zasady zajmująca całą szerokość działki. Skarżący podkreślił, że na tle tak ukształtowanego stanu faktycznego należało ocenić, jakie skutki społeczno - gospodarcze wywołuje taka decyzja i czy skutki te są do zaakceptowania z zasadą praworządności. W ocenie skarżącego przekroczenie dopuszczalnej linii zabudowy o 84 centymetry nie wpłynęło w sposób negatywny na możliwość zagospodarowania działki [...], gdyż dopuszczalne usytuowanie budynku na działce określa się względem odległości od granicy, a nie od znajdujących się w sąsiedztwie zabudowań. Ponadto minimalne przekroczenie dopuszczalnej granicy zabudowy na tle występującego w sąsiedztwie układu urbanistycznego wpisuje się w charakter zwartej zabudowy występującej na tym terenie. Skarżący wskazał też, że w chwili wydania decyzji przez Starostę [...]na działce [...]znajdował się budynek gospodarczy nieprzeznaczony na pobyt ludzi, zatem nie doszło do naruszenia uprawnień właściciela wspomnianej działki w zakresie zacieniania budynku mieszkalnego. W ocenie skarżącego w zaskarżonej decyzji i w decyzji organu pierwszej instancji zabrakło stosownej analizy, czy rzeczywiście dostrzeżone wady decyzji Starosty [...]powodują skutki o charakterze społeczno - gospodarczym, a zatem czy uzasadniają stwierdzenie nieważności tej decyzji. J. W. wskazał, iż zamiast pogłębionej analizy organ stwierdził jedynie, że pozostawienie w obrocie prawnym przedmiotowej decyzji naruszało zasadę równości obywateli wobec prawa - art. 32 Konstytucji RP. Skarżący podkreślił wobec tego, że decyzja Starosty [...]jest aktem indywidualnym, rozstrzygającym w realiach konkretnej sprawy i w żaden sposób nie może tworzyć ekspektatywy na określone rozstrzygnięcie sprawy dla innych obywateli. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszym rzędzie podkreślenia wymaga, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 Kpa. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa, które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Zaistnienie tych przesłanek musi być oczywiste i tę oczywistość właściwy organ ma obowiązek wykazać. Jedną z przesłanek obligujących organy do stwierdzenia nieważności decyzji jest określona w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa przesłanka rażącego naruszenia prawa. Zauważyć trzeba, że organ administracji publicznej stwierdzając nieważność decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że do takiego naruszenia doszło, lecz niezbędne jest wykazanie, na czym w danym przypadku polega jego "rażący charakter". Pamiętać przy tym należy, iż nie każde naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto charakter tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie (por. wyroki: WSA w Warszawie z 21 grudnia 2005r. VII SA/Wa 706/05 Lex nr 196278, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2005r. OSK 1134/04 Lex nr 165717, NSA - OZ w Warszawie z 26 września 2000r. V SA 2998/99 Lex nr 51249, NSA – OZ we Wrocławiu z 17 kwietnia 2000r. I SA/Wr 914/98 Lex nr 187879, NSA – OZ w Warszawie z 22 października 1999r. I SA 8/98 Lex nr 47276). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się ponadto, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2226/10 Lex nr 824448, z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09 Lex nr 746680, z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 170/10 Lex nr 672887, z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 513/09 Lex nr 597659). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy orzekające w sprawie nie wykazały w sposób nie budzący wątpliwości, że przy wydawaniu decyzji Starosty [...]doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym. Organ administracji publicznej orzekający na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zobowiązany jest szczegółowo wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, jaki przepis prawa został naruszony, na czym to naruszenie polega i dlaczego organ ocenił je jako rażące, winien też dokonać oceny skutków społeczno-gospodarczych, jakie wadliwa decyzja wywołuje. W niniejszej sprawie organy wymogów tych nie wypełniły. Bezsporne jest, iż przy wydawaniu decyzji Starosty [...]z [...] stycznia 2011 r. doszło do naruszenia prawa. Decyzja ta zatwierdziła projekt budowlany, który przewidywał usytuowanie spornej rozbudowy w odległości 2,16m od granicy z działką nr [...], podczas, gdy § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690) stanowił, iż budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Zatwierdzony kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją Starosty [...]projekt budowlany narusza ponadto ustalenia decyzji o warunkach zabudowy odnoszące się do dachu planowanego obiektu. Decyzja o warunkach zabudowy ustaliła bowiem, że projektowana rozbudowa winna mieć dach dwu lub wielospadowy o kalenicy równoległej do ulicy [...], natomiast w projekcie przewidziano dach o kalenicy prostopadłej do tejże ulicy. Niewątpliwie decyzja Starosty [...]udzielająca pozwolenia na budowę narusza zatem przepis art. 35 Prawa budowlanego, stanowiący, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (ust. 1), w razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie nakłada obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę (ust. 3). Konieczne jest jednak wyjaśnienie, czy takie naruszenie winno skutkować wyeliminowaniem decyzji w trybie nieważnościowym, czy naruszenie to, aczkolwiek niewątpliwe, ma większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej. Podnoszone przez organ w odniesieniu do decyzji Starosty [...]z dnia [...] stycznia 2011 r. zarzuty bezspornie mogłyby stanowić podstawę do uwzględnienia odwołania lub skargi strony w zwykłym trybie. Pamiętać jednak trzeba, że postępowanie nieważnościowe ma charakter nadzwyczajny, wyjątkowy, w związku z czym do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji nie wystarczy stwierdzenie istnienia uchybień i wad w wydanym akcie administracyjnym. Naruszenia przepisów muszą zostać ocenione jako kwalifikowane, nie do pogodzenia z zasadą praworządności obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym, stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Orzekając w trybie nieważnościowym, po stwierdzeniu naruszenia prawa organ winien dokonać jego oceny jako rażącego lub nierażącego poprzez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez wadliwą decyzję. Nie może być jednak uznane za wystarczające samo stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, że pozostawienie wadliwej decyzji w obrocie mogłoby "skutkować tym, że inne osoby, które znalazłyby się w podobnych okolicznościach mogłyby oczekiwać i żądać wydania decyzji o pozwoleniu na budowę mimo naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego". Obowiązkiem organu było bowiem przeprowadzenie szczegółowej analizy społecznych, gospodarczych i indywidualnych uwarunkowań i skutków decyzji, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności konkretnej sprawy. Tego natomiast w niniejszej sprawie zabrakło, decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...]z [...] czerwca 2012 r. należy więc uznać za wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa. Ujawnione naruszenie przepisów postępowania powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Na mocy art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.