VII SA/Wa 2608/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2019 r. sprawy ze skargi G. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2018 r., nr [...], znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej także "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) po rozpatrzeniu wniosku Pani G B ("Skarżąca") z dnia 19 marca 2018 r., odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...]z dnia [...]listopada 2015 r., znak: [...]odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Pani G B z dnia 27 października 2015 r. w sprawie robót budowlanych prowadzonych na strychu budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na nieruchomości przy ul. [...] w [...], ze względu na wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną. Powyższe postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 30 listopada 2015 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej "PINB dla [...]") wydał postanowienie nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Pani G B z dnia 27 października 2015 r. w sprawie robót budowlanych prowadzonych na strychu budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na nieruchomości przy ul. [...], ze względu na wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także "[...] WINB") wskazał, że jak wynika z akt sprawy, w dniu 20 marca 2018 r. Pani C B złożyła w kancelarii PINB dla [...] zażalenie na skarżone postanowienie datowane na dzień 16 marca 2018 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie organu powiatowego nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. [...] WINB przypomniał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej – wniesienia zażalenia – jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność zażalenia, czego następstwem jest ostateczność zaskarżonego postanowienia. Organ drugiej instancji obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy zażalenie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Obowiązek ścisłego przestrzegania terminów w postępowaniu zażaleniowym wynika z potrzeby zapewnienia pewności i trwałości stosunków w obszarze regulowanym przez prawo administracyjne.  Zgodnie z art. 141 § 2 k.p.a., zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż ww. postanowienie PINB dla [...] zostało doręczone na adres: ul. [...] w dniu 11 grudnia 2015 r., o czym świadczy własnoręczny podpis Pani G B złożony na zwrotnym potwierdzeniu odbioru ww. postanowienia. Termin do wniesienia zażalenia na postanowienie upłynął zatem w dniu 18 grudnia 2015 r. (dzień powszedni). Pani G B w dniu 20 marca 2018 r. złożyła w kancelarii PINB dla [...] wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, w uzasadnieniu wniosku wskazując, że "z uwagi na wiek i przebytą chorobę oraz na fakt. że zanim złożę skargę do WSA, muszę złożyć zażalenie w wiadomej sprawie, muszę posiadać wiarygodne dokumenty". [...] WINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 59 § 2 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania. Organem właściwym w omawianym przypadku jest [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Z kolei w art. 58 § 1 i 2 k.p.a. zostały ustanowione przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie. Należą do nich: a) uchybienie terminowi bez winy zainteresowanego i uprawdopodobnienie braku winy. b) złożenie wniosku o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi, c) dopełnienie czynności, dla której określony był termin, jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. Organ drugiej instancji uznał jednak, że w niniejszej sprawie strona skarżąca nie spełniła łącznie w/w przesłanek przywrócenia terminu. Skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy. Nie wskazała przesłanek potwierdzających, iż nie miała możliwości na złożenie zażalenia w ustawowym terminie, które ustąpiły dopiero po upływie ponad dwóch lat od dnia otrzymania ww. postanowienia. Mając na uwadze powyższe, [...] WINB nie znalazł podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku Pani G B z dnia [...] marca 2018 r. i odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB dla [...] nr [...]z dnia [...] listopada 2015 r. Z postanowieniem tym nie zgodziła się Skarżąca, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. normy wynikającej z art. 134 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, kiedy przepis ten nie powinien mieć zastosowania, ponieważ odwołanie skarżącej powinno być dopuszczalne w sytuacji, kiedy uchybiła ona terminowi nie ze swojej winy, 2. normy wynikającej z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która nie spełnia wszystkich enumeratywnie wyszczególnionych tam warunków, 3. normy wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie brania stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem II instancji, 4. normy wynikającej z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 KPA poprzez zignorowanie części materiału dowodowego w postaci odwołania skarżącej, co doprowadziło do nie rozpoznania sprawy administracyjnej w sposób zupełny, 5. normy wynikającej z art. 9 k.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące poinformowanie strony o jej uprawnieniach procesowych i konsekwencjach ewentualnego niedotrzymania terminu do wniesienia środka odwoławczego, Na tej podstawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przyjęcie oraz rozpoznanie zażalenia. W ocenie Skarżącej z ww. postanowieniem nie sposób się zgodzić. Opiera się ono bowiem na chłodnej interpretacji litery prawa, nie zważając na ducha tego prawa. Powszechnie wiadomo, że osoba fizyczna, człowiek, nie będący prawnikiem jest w obliczu administracyjnej machiny stroną słabszą. W przedmiotowej sprawie na skutek tego, że strona – bez swojej winy – nie dotrzymała terminu, utraciła też prawo do merytorycznego rozpoznania jej sprawy. Naruszono tym samym art. 7, 77 oraz 10 k.p.a. Jak wynika z wniosku złożonego przez Skarżącą: "z uwagi na wiek i przebytą chorobę oraz na fakt, że zanim złożę skargę do WSA muszę złożyć zażalenie w wiadomej sprawie, muszę posiadać wiarygodne dokumenty", przyczyną uchybienia terminowi była w gruncie rzeczy wola, po stronie Skarżącej, umożliwienia organowi rozpoznania sprawy co do meritum. G B z racji swojego wieku i choroby nie złożyła zażalenia, bo na owym etapie sprawy nic by ono nie wniosło, złożyła je dopiero mogąc poprzeć je odpowiednimi załącznikami. Było to działanie w dobrej wierze. W skardze podniesiono, że ignorancję tę – niezawinioną – można uzasadnić wiekiem i przebytą chorobą Skarżącej. Podkreślono, że w taki oto sposób organ administracji naruszył szereg przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących w szczególności zapewnienia stronie udziału w sprawie i to na każdym jej etapie. Było to oczywistym skutkiem lakonicznego pouczenia znajdującego się na odwrocie postanowienia organu administracji pierwszej instancji streszczającego się w 5 linijkach. Skarżąca wskazała, że w tym momencie nie sposób nie zadać sobie pytania, dlaczego pouczenie to nie mogło wyglądać podobnie jak pouczenia w postępowaniu przygotowawczym przygotowane przez prokuraturę na podstawie przepisów KPK. Pouczenia takie mają kilka stron i wskazują na wszystkie ważne okoliczności, na jakie strona winna zwrócić uwagę w postępowaniu karnym. W przekonaniu Skarżącej, gdyby została pouczona w taki właśnie sposób, nie popełniłaby błędu dotyczącego przekroczenia terminu, będącego przyczyną niniejszego postępowania. Treść art. 107 k.p.a. wskazuje, iż pouczenie strony o prawie do wniesienia odwołania jest obligatoryjnym składnikiem każdej decyzji administracyjnej, a odnosi się to również do postanowień. Norma wynikająca z art. 9 k.p.a. zobowiązuje z kolei organ administracji do wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ich prawa w postępowaniu administracyjnym. Nie można więc przyjąć, że pouczenie małym druczkiem na odwrocie postanowienia, zawierające się w 5 linijkach stanowiło wypełnienie wyżej wskazanych wytycznych. W odpowiedzi na skargę, [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zamieszczoną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity - Dz. U. z 2018r., poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a". Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Mając powyższe kryteria na uwadze, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając zaskarżone postanowienie, nie naruszył przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie zważyć należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] WINB z dnia [...] września 2018 r., nr [...], znak: [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB dla [...] z [...] listopada 2015 r., nr [...]odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Skarżącej w sprawie robót budowlanych prowadzonych na strychu budynku mieszkalnego przy ul. [...], ze względu na wniesienie tegoż żądania przez osobę niebędącą stroną w sprawie. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Według art. 58 § 2 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Jak z powyższego wynika, cytowane przepisy uzależniają przywrócenie terminu od łącznego spełnienia czterech przesłanek, tj.: 1) wniesienia przez zainteresowanego wniosku (prośby) o przywrócenie terminu, 2) dochowania 7-dniowego terminu (nieprzywracalnego) do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, 3) uprawdopodobnienia przez osobę zainteresowaną braku swojej winy, 4) dopełnienia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony termin. W rozpatrywanej sprawie niewątpliwe jest jedynie zachowanie przez Skarżącą pierwszego i ostatniego ze wskazanych wyżej warunków, tj. wniesienia wniosku o przywrócenie terminu i dopełnienia czynności, dla której termin był ustanowiony, tzn. wniesienia zażalenia na postanowienie PINB dla [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...]. W ocenie Sądu, Skarżąca nie zachowała natomiast terminu do złożenia przedmiotowego wniosku, a ponadto nie została spełniona przesłanka uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia na ww. postanowienie PINB dla [...]. W sprawie bezsporne jest, że Skarżąca osobiście odebrała postanowienie PINB dla [...]z dnia [...] listopada 2015 r., w dniu 11 grudnia 2015 r., co potwierdza jej własnoręczny podpis złożony na zwrotnym potwierdzeniu odbioru ww. orzeczenia organu pierwszej instancji (patrz karta nr 16 w aktach sprawy). Fakt ten nie jest też przez Skarżącą kwestionowany. W postanowieniu tym, PINB dla [...] zawarł prawidłowe pouczenie o przysługującym środku zaskarżenia, wskazując, że "Na postanowienie niniejsze przysługuje stronom prawo wniesienia zażalenia do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] , za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (ul. [...]) w terminie 7 dni od daty doręczenia." (patrz karta nr 15 w aktach sprawy). Wbrew zarzutom Skarżącej, pouczenie to jest prawidłowe i wyczerpujące. Odpowiada ono całkowicie dyspozycji przepisu art. 124 § 1 k.p.a., który przewiduje, że postanowienie powinno zawierać m.in. pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. W treści pouczenia zamieszczonego w postanowieniu PINB dla [...] z [...] listopada 2015 r., poinformowano Skarżącą o przysługującym jej prawie do wniesienia zażalenia oraz precyzyjnie wyjaśniono tryb i termin jego złożenia. Nie sposób także przyjąć, że przedmiotowe pouczenie jest nieczytelne i napisane "małym druczkiem", jak wskazuje Skarżąca. Pouczenie to jest czytelne i wyraźne, napisane tym samy rodzajem i wielkością czcionki, jaką sporządzona została pozostała treść postanowienia. Znajduje się przy tym na samym początku drugiej strony tekstu, przed pieczęcią organu i podpisem osoby upoważnionej do wydania postanowienia. Ponadto samo słowo "Pouczenie" zostało pogrubione w celu zaakcentowania jego wagi. Skarżąca mogła zatem zapoznać się z treścią rozstrzygnięcia powiatowego organu nadzoru budowlanego już w dniu [...] grudnia 2015 r. Została również prawidłowo pouczona o terminie wniesienia środka zaskarżenia na postanowienie PINB dla [...] , który upłynął bezskutecznie w dniu 18 grudnia 2015 r. Już tylko z tego powodu, złożenie wniosku o przywrócenie terminu po upływie ponad dwóch lat, tj. w dniu 20 marca 2018 r., musi zostać uznane za niedopuszczalne, albowiem w myśl art. 58 § 2 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Skarżąca upatruje przyczyn powyższego zaniechania w tym, że nie dysponowała wówczas odpowiednim materiałem dowodowym, aby skarżyć postanowienie organu powiatowego o umorzeniu postępowania w sprawie. Należy zatem podkreślić, że tego rodzaju przesłanka nie może zostać uznana za usprawiedliwiającą brak winy w uchybieniu terminu. Wypada wskazać, że zgodnie z przepisem art. 128 w zw. z art. 144 k.p.a., zażalenie na postanowienie, podobnie jak odwołanie od decyzji, jest środkiem nadzwyczaj odformalizowanym. Zażalenie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z jego treści wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanego rozstrzygnięcia. Wystarczyłoby zatem, żeby Skarżąca wniosła zażalenie w terminie, a następnie w toku postępowania odwoławczego podnosiła stosowne wnioski dowodowe lub wystąpiła do organu o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania niezbędnych dowodów na poparcie podnoszonych okoliczności. Odnosząc się natomiast do podnoszonych w skardze okoliczności choroby i podeszłego wieku Skarżącej należy przypomnieć, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") w wyroku z 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2369/16 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl), odwołanie się w art. 58 § 1 k.p.a. do braku winy powoduje, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej nie jest dopuszczalne, gdy strona zawiniła uchybienie terminu, choćby w postaci lekkiego niedbalstwa. Przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy. Kryterium braku winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania staranności przy dokonywaniu czynności. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub niepodjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu. Brak winy w uchybieniu terminu należy przyjąć wtedy, gdy zainteresowany nie był w stanie przeszkody pokonać (usunąć) przy użyciu sił i środków normalnie dostępnych, nie ryzykując własnym bądź innych zdrowiem, życiem lub narażając siebie bądź innych na poważne straty majątkowe. Osoba zainteresowana powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Organ powinien jedynie przedstawione przez nią okoliczności ocenić w świetle przesłanek z art. 58 § 1 k.p.a. Trudno jest bowiem wymagać od organu, aby prowadził postępowanie wyjaśniające przyczyny uchybienia terminu przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 8 luty 2007 r. sygn. akt II OSK 1806/06, LEX nr 337473 oraz B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 2004 s. 331). W tak ukształtowanym stanie prawnym, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela argumentację [...] WINB, że przyczyny wskazywane przez Skarżącą nie uprawdopodobniają braku jej winy w niedochowania terminu. Skarżąca nie podjęła nawet próby wykazania, w jaki sposób choroba, na którą cierpiała, wykluczała możliwość wniesienia przez nią w terminie środka zaskarżenia. Brak jakichkolwiek informacji od strony, czy choroba ta była nagła i na tyle niespodziewana oraz poważna, że wykluczała możliwość podjęcia przez Skarżącą czynności procesowej. Mając więc na względzie, że ciężar uprawdopodobnienia spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swoich twierdzeń i że to właśnie zainteresowana, a nie organ znała przyczynę, która w jej ocenie - uniemożliwiła dochowanie terminu, jej zadaniem było uprawdopodobnienie braku winy w dochowaniu terminu. Wobec lakonicznych argumentów wskazanych przez Skarżącą, nie można także ocenić, w jaki sposób o braku winy w uchybieniu terminu przesądzał podeszły wiek Skarżącej. Nie jest zaś obowiązkiem Sądu analiza wieku pod kątem możliwości poznawczych strony skarżącej. Sąd nie posiada ku temu żadnych kompetencji. Jak była już o tym mowa, w świetle postanowień art. 58 § 1 k.p.a. zainteresowana zobowiązana jest wykazać, że uchybienie terminu nastąpiło nie z jej winy, więc to w jej gestii leży przedłożenie stosownych argumentów lub dowodów, w tym takich, z których wynikałby wpływ wieku na zdolność do podejmowania bieżących działań. Podkreślić należy, aczkolwiek wynika to już z powyżej poczynionych uwag, że organ poddaje jedynie ocenie argumenty i dowody (jeśli takie zostały przedłożone) przedstawione przez stronę postępowania na okoliczność wykazania, że uchybienie terminu było przez nią niezawinione. Tak też postąpił organ w niniejszej sprawie. Poddał ocenie podnoszone przez Skarżącą argumenty i uczynił to nie przekraczając zasady swobodnej oceny dowodów, zaś wynik tak dokonanej oceny w postaci wyrażonej w sentencji zaskarżonego postanowienia odpowiada prawu. Sąd w pełni podziela argumentację organu odnośnie oceny winy Skarżącej w uchybieniu terminu i ocenia zaskarżone postanowienie jako prawidłowe, czyli zgodne z prawem. Wobec powyższego skarga wniesiona w niniejszej sprawie jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.