VII SA/Wa 2609/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński ( spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. W. kwotę 460 zł. ( czterysta sześćdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 29 sierpnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej PINB w P.) na wniosek M. G. wszczął postępowanie w sprawie budowy obiektów i urządzeń budowlanych na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości N., której właścicielką jest J. W. W dniu 18 września 2008 r. pracownicy PINB w P. w obecności J. W. dokonali oględzin przedmiotowej działki. W wyniku oględzin ustalono, że na działce znajduje się obiekt o konstrukcji drewnianej posadowiony na blokach betonowych o wymiarach 6,1 m x 2,6 m, przybudówka o wymiarach około 1,5 m x 1,5 m oraz studnia głębinowa. Do drewnianego obiektu doprowadzona jest energia elektryczna elektrycznym przyłączem napowietrznym. Właścicielka nieruchomości nie przedstawiła żadnych dokumentów budowlanych. Oświadczyła, że zakupiła działkę 2,5 roku temu z istniejącym obiektem drewnianym. Studnia głębinowa została wywiercona w bieżącym roku dla celów gospodarczych i ma głębokość 24 m. W odniesieniu do budowy studni postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. PINB w P. nakazał J. W. przedstawienie w terminie 30 dni określonych dokumentów. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] PINB w P. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy studni głębinowej na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości N. W uzasadnieniu organ wskazał, że J. W. w piśmie z dnia 27 kwietnia 2009 r. złożyła wyjaśnienie, że studnia głębinowa nie posiada obudowy. Skoro obowiązkowi zgłoszenia podlega wykonanie robót budowlanych polegających na obudowie ujęć wód podziemnych, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 30 ust 2 ustawy Prawo budowlane, to w niniejszej sprawie zasadne było umorzenie postępowania związanego z budową studni. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...] WINB) decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] stwierdził z urzędu nieważność powyższej decyzji PINB w P. z dnia [...] maja 2009 r. Po rozpoznaniu odwołania J. W., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) podtrzymał stanowisko prezentowane przez [...] WINB. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. organ II instancji wskazał, że PINB w P. wydając kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję z dnia [...] maja 2009 r. dopuścił się rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7, 77 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a., bowiem nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, jak również nie zebrał całego materiału dowodowego. Przyjmując, że sprawa studni głębinowej nie podlega reglamentacji administracyjnej, oparł się tylko na oświadczeniu inwestorki, bez dokonania własnych ustaleń. Zdaniem GINB, organ umorzył postępowanie w warunkach, kiedy istniał stosunek materialnoprawny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB złożyła J. W., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - rażące naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne zastosowane i wykładnię tego przepisu oraz uznanie, że decyzja PINB w P. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] rażąco narusza prawo przy braku ku temu przesłanek i obejście w ten sposób prawa, tj. zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. i w tym zakresie powielenie błędnej oceny organu I instancji, - naruszenie przepisów postępowania przez skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, tj. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz niewskazanie stron w decyzji, lecz odesłanie do odrębnego wykazu nie dołączonego do decyzji, - art. 7 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności sprawdzenia, czy w związku z budową studni głębinowej doszło do jakiegokolwiek naruszenia prawa, a w rezultacie błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, - naruszenie art. 8, 9 k.p.a. i 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którymi organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, - naruszenie art. 6, 7, 8 i 12 k.p.a., a w szczególności zasady praworządności przez przekroczenie granicy działania na postawie prawa, w szczególności przez uznanie za prawidłowe zakwestionowanie oceny materiału dowodowego zgromadzonego przez organ niższego stopnia wydający decyzję w sprawie, nie zaś naruszenia przepisu prawa. Skarżąca wskazała, że działanie PINB w P. nie narusza zasady prawdy obiektywnej, ponieważ art. 77 § 1 k.p.a. nie wymaga od organu zbierania dodatkowych dowodów w sytuacji, gdy uzyskane od strony informacje i wiedza posiadana przez organ administracji publicznej z urzędu jest wystarczająca do podjęcia decyzji. Podniosła, że w postępowaniu nieważnościowym nie przeprowadzono dowodu, który zgłosiła w przedmiocie odebrania oświadczenia na okoliczność, czy organ stopnia powiatowego z urzędu posiadał wiedzę o budowie studni. Skarżąca stwierdziła ponadto, że GINB prawdopodobnie skierował decyzję do osoby niebędącej stroną, tj. do M. G., przez co dopuścił do postępowania osobę, która nie miała interesu prawnego w sprawie. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 18 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 107/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. W. na decyzję GINB z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...]. Sąd wskazał, iż stwierdzenie nieważności kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji odpowiada przepisom prawa. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 20 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonaniu obudowy ujęć wód podziemnych. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 2 wykonanie tych robót wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne było przyjęcie, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania zapadła z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7, 77 w zw. z art. 105 k.p.a. W postępowaniu zwykłym umorzono postępowanie bez wyjaśnienia charakteru inwestycji, a w szczególności tego, czy wiązała się ona z obowiązkiem dokonania zgłoszenia. Sąd podał, że złożony przez inwestorkę do akt sądowych szkic przedmiotowej studni obrazuje, iż studnia złożona jest nie tylko z przewodu, ale też z obudowy w postaci kręgu. Istnienie kręgu jako elementu obudowy studni skarżąca potwierdziła oświadczeniem złożonym do protokołu rozprawy. Wskazała, że służy on powstrzymaniu ziemi przed jej osuwaniem i obecnie krąg ten został zasypany. Sąd stwierdził, iż umorzenie postępowania w przedmiocie budowy studni nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów art. 7, 77, 105 k.p.a., bowiem organ powinien był rozpoznać sprawę przez pryzmat wymaganego ww. przepisami prawa obowiązku dokonania zgłoszenia. Sąd wskazał ponadto, że bezzasadny jest zarzut skarżącej, iż postępowanie toczyło się z udziałem M. G. niebędącego stroną postępowania nieważnościowego. Podał, że w postępowaniu w niniejszej sprawie przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. przysługuje M. G. jako właścicielowi nieruchomości sąsiedniej. Jest to uzasadnione w szczególności tym, że zarzuca on prowadzenie inwestycji niedopuszczalnych w świetle planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd dodał, iż nie ma powodu, dla którego podmiot będący zasadnie stroną postępowania w trybie zwykłym miałby zostać pozbawiony następnie przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji, która zapadła z jego udziałem. Wyrokiem z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1348/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż Sąd Wojewódzki dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż argumentacja Sądu oraz organów obu instancji nie pozwala na przyjęcie, że w przeprowadzonym postępowaniu nadzorczym wykazano przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o ile samo stwierdzenie uchybień proceduralnych w badanym postępowaniu było uzasadnione, to jednak ocena ich znaczenia i ciężaru była wadliwa. Brak jest bowiem w analizowanych decyzjach argumentacji wykazującej, że zaistniałe nieprawidłowości proceduralne mają charakter kwalifikowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organy w sposób niezasadny zastosowały nadzwyczajny tryb nieważnościowy naruszając art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 16 kpa. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...], utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie budowy studni głębinowej na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości N., gm. P. Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten umożliwia kontrolę również ostatecznych decyzji administracyjnych, co stanowi wyjątek od zasady zawartej w art. 16 § 1 k.p.a. Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności decyzji z prawem. Organ nadzorczy nie rozstrzyga istoty sprawy, gdyż stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie spełniona którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Organ prowadzący postępowanie nieważnościowe bada kontrolowaną decyzję, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej wydania. Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze w postaci skutków, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04). Na wstępie zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie sąd wojewódzki jest związany oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1348/10. Zgodnie bowiem z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uwzględniając wskazania zawarte w powyższym wyroku, Sąd stwierdza, iż nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, aby konieczne było stwierdzenie jej nieważności. Rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy potraktować oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych w art. 6-11 k.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenia uprawnień strony w postępowaniu, jak też mających wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym dla uznania naruszenia prawa za rażące, ponieważ rażące naruszenie prawa od zwykłego naruszenia przepisu prawa różni się takimi cechami, jak gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których istnienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy państwowe w praworządnym państwie. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy organy nadzorcze nie przedstawiły w sposób wystarczający i przekonujący powodów, dla których należałoby uznać, że zaistniały podstawy do wyeliminowania przedmiotowej decyzji w trybie nadzwyczajnym. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił całkowicie pogląd wyrażony przez NSA, że w przypadku zmiany stanu faktycznego w stosunku do tego, jaki przyjął PINB na podstawie oświadczenia inwestora z dnia 27 kwietnia 2009 r., zachodziłaby możliwość zainicjowania nowego postępowania przed organem nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 81 ust. 1, art. 81a ust. 1 i 2, art. 83, art. 84 i art. 84a Prawa budowlanego. Możliwe jest zatem prowadzenie nowego postępowania zwykłego bez konieczności uruchamiania postępowania w trybie nadzwyczajnym. Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących legitymacji procesowej M. G., stwierdzić należy, iż na podstawie art. 28 k.p.a. przysługiwał M. G. przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. W stanie faktycznym niniejszej sprawy właściciel sąsiedniej nieruchomości miał interes prawny, wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego mogła zapaść decyzja tak kształtująca stan sąsiedniej nieruchomości, że miałoby to wpływ na wykonywanie jego prawa własności. Ponadto, w sprawie nie zachodziła potrzeba podejmowania dodatkowych czynności wyjaśniających w zakresie stosunków własnościowych sąsiedniej nieruchomości. Dokumenty w postaci wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz wypisu z rejestru gruntów były wystarczające dla ustalenia właściciela sąsiedniej nieruchomości, zwłaszcza gdy prawo własności M. G. do oznaczonej działki gruntu nie było kwestionowane. Nie mogła także mieć wpływu na wynik sprawy okoliczność ewentualnego pominięcia pozostałych współwłaścicieli sąsiednich nieruchomości. Sytuacja taka mogłaby jedynie stanowić przesłankę do wystąpienia przez osobę, która bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 i 210 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.