VII SA/Wa 2635/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2015 r. sprawy ze skargi W. G. i M. G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2014 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2014 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po ponownym rozpatrzeniu odwołania Pana W. G. i Pana M.G. z dnia [...].04.2013 r. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].03.2013, sygn. [...], niepozwalającej na umieszczenie baneru reklamy wielkopowierzchniowej z siatki półtransparentnej o wymiarach 2,5m x 1 l,5m wraz z jej oświetleniem na ścianie szczytowej (od strony pasażu [...]) kamienicy frontowej zlokalizowanej przy ul. [...] w [...] - działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i umorzeniu postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...].03.2013, sygn. [...], nie pozwolił na umieszczenie baneru reklamy wielkopowierzchniowej z siatki półtransparentnej o wymiarach 2,5m x 11,5m wraz z jej oświetleniem na ścianie szczytowej (od strony pasażu [...]) kamienicy frontowej zlokalizowanej przy ul. [...] w [...]. Odwołanie od ww. decyzji, w ustawowym terminie, wniósł Pan W. G. i Pan M. G., reprezentowani przez pełnomocnika adwokata M. G.. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, decyzją z dnia [...].10.2013 r., znak: [...] utrzymał zaskarżoną decyzję. W wyniku skargi Pana W. G. i Pana M. G., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 14.04.2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 37/14: uchylił zaskarżoną decyzję. W związku z ww. orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ponownie rozpoznając odwołanie wskazał, że kamienica przy ul. [...] jest wpisana do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...].11.1996 r. Zgodnie z treścią tej decyzji ochroną objęto kamienicę czynszową wraz z dwiema oficynami - w całości - z wyłączeniem wnętrz oficyn. Obiekt należy do układu urbanistycznego ulicy [...] obejmującego zabudowę na odcinku od pl. [...] do al. [...] i ul. [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...].01.1971 r. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów. Z akt sprawy wynika, że przedmiotem wniosku jest umieszczenie baneru reklamy wielkopowierzchniowej z siatki półtransparentnej o wymiarach 2,5m x 11,5m wraz z jej oświetleniem na ścianie szczytowej (od strony pasażu [...]) kamienicy przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu wyroku z dnia 14.04.2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 37/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawarł wskazania, co do dalszego postępowania w tej sprawie. W ocenie Sądu, należy dać odpowiedź czy umieszczenie reklamy na ścianie szczytowej wpłynie na uszczuplenie wartości zabytku, do którego należy także jego wygląd; rozważyć okoliczność, że budynek znajduje się na terenie układu urbanistycznego ulicy [...] oraz ustalić i ocenić czy parametry techniczne projektowanego baneru reklamowego, jego gabaryty, materiał z którego ma zostać wykonany, kolorystyka, sposób mocowania itp. nie naruszają wartości zabytku. Konieczne będzie również odniesienie się do zmiany stanowiska organu konserwatorskiego, bowiem organ konserwatorski pozwolił na montaż planszy reklamowej na tej samej ścianie szczytowej kamienicy przy ul. [...] w [...], a ponadto pismem z dnia [...].12.2009 r. na wniosek Pana W. G. z dnia [...].12.2009 r. wyraził zgodę na przedłużenie funkcjonowania planszy reklamowej na okres pół roku. Zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Niemniej, organ drugiej instancji pełni kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Oznacza to, że organ ten winien rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie w aktualnym stanie prawnym i faktycznym. Organ drugiej instancji ma zatem obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Dla rozstrzygnięcia zapadającego w niniejszej sprawie podstawowe znaczenie ma zatem okoliczność, iż na dzień rozpatrywania przez organ drugiej instancji odwołania wniesionego przez strony postępowania, wnioskowana reklama na ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] w [...] została już umieszczona na początku marca 2014 r. Umieszczono ją bez wymaganego pozwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt. 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w związku z czym Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...].05.2014 r., nr [...], sygn. [...], nakazał Panu W. G. i Panu M.G. - właścicielom nieruchomości przy ul. [...] w [...] doprowadzić budynek do stanu poprzedniego poprzez usunięcie samowolnie umieszczonego nośnika reklamowego, tj. reklamy wielkopowierzchniowej, na elewacji północnej kamienicy przy ul. [...] w [...], wpisanej do rejestru zbytków nr [...] w terminie 30 dni od daty otrzymania decyzji. Decyzja ta wraz z postanowieniem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].04.2014 r. odmawiającym zawieszenia postępowania w tej sprawie została zaskarżona do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Z treści przytoczonego przepisu art. 36 ust. 1 pkt. 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wprost wynika, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów. Brak jest zatem możliwości wydania pozwolenia na podstawie przepisu art. 36 ust. 1 pkt. 10 ww. ustawy w trybie art. 104 Kpa na działania, które już zostały zrealizowane. W zaistniałej sytuacji konieczne zatem jest uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta [...], zgodnie z przywołanym wcześniej art. 138 § 1 pkt 2 Kpa i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowego. Brak jest bowiem podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy. Zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy zaistniałe po wydaniu decyzji przez organ instancji mogą nie tylko wpływać na treść rozstrzygnięcia merytorycznego, ale też spowodować bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego. W niniejszej sprawie zaistniała faktyczna podstawa do obligatoryjnego umorzenia postępowania, w myśl art. 105 § 1 Kpa. Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Skargę na te decyzję złożyli W. G. i M. G.. Zaskarżonej decyzji zarzucili: - obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) poprzez niewłaściwą jego wykładnię i uznanie, że sprawa Skarżących o wydanie pozwolenia na montaż reklamy wielkopowierzchniowej z siatki półtransparentnej wraz z jej oświetleniem na gładkiej, jednobarwnej i pozbawionej walorów zabytkowych ścianie szczytowej zabytkowej kamienicy Skarżących jest bezprzedmiotowa, - obrazę przepisów postępowania, mogącą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: - art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, w sytuacji, gdy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 kwietnia 2014 roku w sprawie VII SAAA/a 37/14 sprowadzały się do stwierdzenia obowiązku Strony przeciwnej wyjaśnienia powodów ochrony elewacji ściany szczytowej budynku Skarżących, czego Organ ten nie uczynił i umorzył postępowanie w sprawie, będąc związany ww. oceną prawną i wskazaniami tut. Sądu; - art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez bezzasadną zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do Skarżących, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany; - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. przez sporządzenie decyzji administracyjnej pozbawionej należytego uzasadnienia. Podnosząc te zarzuty wnosili o : 1. uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2014r. znak [...] oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...], w imieniu którego działa Miejski Konserwator Zabytków w [...] z dnia [...] marca 2013 roku; 2. zasądzenie od Strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.", (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym, stosownie do art. 134 p.p.s.a., zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na montaż reklamy wielkopowierzchniowej z siatki półtransparentnej wraz z jej oświetleniem na gładkiej, jednobarwnej i pozbawionej walorów zabytkowych ścianie szczytowej zabytkowej kamienicy zostało wywołane stosownym wnioskiem Skarżących z dnia [...] lutego 2013r. W toku postępowania administracyjnego organ II instancji niespornie ustalił, że na początku marca 2014 r. wnioskowana reklama został umieszczona na budynku i znajdowała się tam w chwili rozstrzygania przez organ odwoławczy. W związku z tym Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...].05.2014 r. nakazał Panu W. G. i Panu M.G. - właścicielom nieruchomości przy ul. [...] w [...] doprowadzić budynek do stanu poprzedniego poprzez usunięcie samowolnie umieszczonego nośnika reklamowego, tj. reklamy wielkopowierzchniowej, na elewacji północnej kamienicy przy ul. [...] w [...], wpisanej do rejestru zbytków nr [...] w terminie 30 dni od daty otrzymania decyzji. Organ II instancji rozpoznając odwołanie od tej decyzji rozstrzygnięciem z dnia [...] września 2014 r. zmienił ją jedynie w zakresie terminu wykonania obowiązku. Oznacza to, iż w dacie podejmowania decyzji w przedmiotowej sprawie przez organ odwoławczy wnioskowana reklama była umieszczona na budynku. Stwierdzić należy, że pozwolenie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami powinno być wydane przed wykonaniem inwestycji. Pozwolenie to nie może być pozwoleniem następczym, wydawanym już po wykonaniu urządzenia reklamowego. Powyższe oznacza, że pozwolenie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 10 Ustawy wydawane jest dla inwestycji, która realizowana będzie po jego uzyskaniu. W sytuacji, gdy urządzenie reklamowe zostało już wykonane prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia staje się bezprzedmiotowe. Decyzja o pozwoleniu na umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru urządzeń technicznych, tablic, reklam ma charakter decyzji uprawniającej właściciela do rozpoczęcia prac. Może więc dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Skoro zatem wnioskodawca już umieścił reklamę, wydawanie decyzji uprawniającej do tych działań nie jest już możliwe - nie można bowiem w tej sytuacji wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. Postępowanie w sprawie dotyczącej wyrażenia zgody na umieszczenie reklamy na budynku objętym ochroną konserwatorską jest w takich okolicznościach bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. wskazać należy, iż co prawda ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Na gruncie tej sprawy jednak wskazać należy, że ocena prawna wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 kwietnia 2014 r. stała się nieaktualna wobec zmiany stanu faktycznego sprawy polegającej na wykonaniu zamierzenia objętego wnioskiem o wydanie pozwolenia. Z powodu formalnego charakteru decyzji organu odwoławczego, zarzuty dotyczące uchybień w zakresie prawa materialnego należało uznać za pozostające bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nie można też zgodzić się z zarzutem skargi dotyczącym naruszenia art. 107 Kpa. Uzasadnienie organu odwoławczego w sposób prawidłowy opisuje stan faktyczny ustalony w sprawie. Stan ten nie jest przez Stronę Skarżącą kwestionowany. Wskazane zostały również powody, dla których Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał bezprzedmiotowość postępowania z powołaniem się na stosowne przepisy prawa. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.