VII SA/Wa 2642/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły ( spr.), , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi J. B. i R. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. B. i R. B. solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J. B. i R. B. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. znak: [...], utrzymujące w mocy -na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267, dalej: k.p.a.)- postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak: [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie hali produkcyjno-montażowej. Postępowanie w sprawie miało następujący przebieg: Pismem z dnia [...]kwietnia 2014 r. J. B. i R. B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak: [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie hali produkcyjno-montażowej do budowy podzespołów energetycznych bez części administracyjnej, zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. wydanego przez Starostę [...]. Wnosząc o unieważnienie wskazanej decyzji wnioskujący wskazali na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz podnieśli, że doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji objętej kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Wskazali na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...], podtrzymaną wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2011 r., podtrzymanym przez NSA wyrokiem z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1137/12. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, z wniosku J. i R. B.. W uzasadnieniu wskazał, że okoliczności podniesione we wniosku w istocie nie dotyczą zaistnienia w decyzji PINB w [...]wady nieważności. Przemawiają natomiast za wznowieniem postępowania zakończonego tą decyzją. Organ wskazał przy tym na przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i stwierdził, że w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę zostaje wyeliminowane z obrotu prawnego (w tym wypadku w trybie wznowienia), organ wydający pozwolenie na użytkowanie winien z urzędu wznowić postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu, objętego uchylonym pozwoleniem na budowę. W konsekwencji organ I instancji uznał, że skoro przywołane we wniosku okoliczności stanowią przesłankę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności, to należało orzec jak w sentencji. W zażaleniu na to orzeczenie J. i R. B. wnosząc o jego uchylenie, zarzucili bezpodstawne zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., bezpodstawne przyjęcie, że dla rozstrzygnięcia ich żądania właściwy jest tryb wznowienia postępowania, niezastosowanie art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po rozpatrzeniu tego zażalenia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał wskazane na wstępie postanowienie z dnia [...] września 2014 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu wojewódzkiego o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie. Przy czym, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał na to, iż postępowanie nieważnościowe może być wszczęte tylko na wniosek strony, co w tym przypadku nie miało miejsca, albowiem wniosek nie pochodzi od osób mających w sprawie interes prawny. Przytoczył przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego zauważając w ten sposób, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Zaznaczył jednocześnie, że proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma miejsce, kiedy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. Dyspozycja art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, ze interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone. Organ powołał się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych. Wskazał również, że sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, mimo iż są rozpatrywane w nowym postępowaniu prowadzonym w ramach nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, nie powodują zmiany ich zasadniczego przedmiotu, czyli pozwolenia na użytkowanie. Zarówno zatem w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym krąg podmiotów winien być ustalany w oparciu o art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. I dalej, organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] Starosta Powiatowy w [...] udzielił Zakładowi [...] A. B. i H. U. Sp. J. pozwolenia na budowę hali produkcyjno-montażowej do budowy podzespołów energetycznych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, PINB w [...] udzielił Zakładowi [...] A. B. i H. U. Sp. J. pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu budowlanego. W świetle powyższego zasadnie organ wojewódzki odmówił wszczęcia na wniosek J. i R. B. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB w L.. Wnioskodawcom nie przysługiwał bowiem przymiot strony. Na koniec organ zaznaczył, że decyzją z dnia [...] października 2010 r. Wojewoda [...] uchylił w trybie wznowienia postępowania ww. decyzję o pozwoleniu na budowę i umorzył postępowanie, niemniej w niniejszej sprawie nie stwierdzono nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a to oznacza, iż w dacie wydania pozwolenia na użytkowanie decyzja ta funkcjonowała w obrocie prawnym i wywoływała skutki prawne. W skardze na to orzeczenie J. i R. B. wnieśli o uchylenie obu postanowień wydanych w sprawie, stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. o pozwoleniu na użytkowanie i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: -art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, -art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, -art. 159 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, -art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłową interpretację i bezpodstawne zastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżący nie zgodzili się w szczególności z oceną organu dokonaną w sprawie w kontekście art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Wywiedli, iż w sprawie mają interes prawny i są stroną postępowania na zasadzie art. 28 k.p.a. Podnieśli przy tym, że ich interes prawny został już dowiedziony przed sądami administracyjnymi i dano temu wyraz w wyrokach odnoszących się do uchylenia pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji, objętej kwestionowanym pozwoleniem na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie wszczęcia na żądanie skarżących postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Wskazane postanowienia wydane zostały w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powody zastosowania przytoczonego przepisu w niniejszej sprawie w obu instancjach były różne. Na etapie I instancji przyjęto, że skoro okoliczności wniosku wypełniają przesłankę wznowienia a nie stwierdzenia nieważności, to ww. przepis art. 61a Kodeksu znajduje zastosowanie (bo nie ma podstaw do prowadzenia postępowania nieważnościowego). Natomiast na etapie II instancji przyjęto, że żądający wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie mają przymiotu strony. Wywodząc powyższe GINB oparł się na dyspozycji przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, w myśl którego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Stosując przywołany przepis organ II instancji zaznaczył, że inwestycja objęta sporną decyzją została zrealizowana w wyniku prawidłowego działania inwestora, tj. w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, funkcjonującą w obrocie prawnym w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na użytkowanie. W ocenie Sądu, wskazanych orzeczeń w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie sposób podzielić. W konsekwencji Sąd za zasadne uznał zarzuty skargi dotyczące wadliwego zastosowania art. 61a § 1 Kodeksu (wadliwego - w kontekście tych powodów, które podały organy orzekające) oraz bezpodstawnego zastosowania w sprawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Przy czym, co do zasady rację ma organ II instancji, iż zanim zostanie wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ zobligowany jest ustalić m. in., czy żądanie w tym zakresie pochodzi od podmiotu posiadającego przymiot strony. Dopiero bowiem poprzez takie działanie organ nie doprowadzi do naruszenia art. 157 § 2 k.p.a., w myśl którego wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje na żądanie strony lub z urzędu. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że tylko wniosek podmiotu posiadającego interes prawny (będącego stroną postępowania) może skutecznie uruchomić postępowanie nieważnościowe. Słusznie również organ ten wskazał, że za punkt wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania nieważnościowego przyjąć trzeba przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Skoro kwestionowana w niniejszej sprawie -w trybie stwierdzenia nieważności- decyzja dotyczy pozwolenia na użytkowanie, to dla prawidłowego ustalenia stron tego postępowania nieważnościowego (w tym - zweryfikowania interesu prawnego skarżących) należało wyjaśnić, czy decydujące znaczenie w tym względzie ma przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowiący unormowanie szczególne do art. 28 k.p.a., czy też z uwagi na okoliczności sprawy krąg stron należy ustalić na zasadach ogólnych, w oparciu o art. 28 k.p.a. Wskazany przepis Prawa budowlanego reguluje kwestię strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie i zawęża krąg podmiotów jedynie do inwestora. W ocenie Sądu, przepis ten ma zastosowanie nie tylko w postępowaniu zwykłym w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie, ale w każdym postępowaniu, w tym - prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, o ile to postępowanie dotyczy pozwolenia na użytkowanie. Za zastosowaniem wskazanego przepisu również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przemawia bowiem sposób jego sformułowania. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z dnia 14 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 146/10, Lex nr 597292), w którym to na tle art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stwierdził, że użyty w tym przepisie zwrot "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie" ma szeroki zakres pojęciowy i należy uznać, że nie jest on tożsamy z wąsko ujętym sformułowaniem "postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie". Zatem "sprawa pozwolenia na użytkowanie" oznacza również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego. Dalej, dostrzec należy (na co także słusznie zwrócił uwagę GINB), iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawężenie podmiotowe wynikające z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego może mieć zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma miejsce, kiedy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. Stosowanie powyższego przepisu art. 59 ust. 7 jest tym samym wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2010/09, Lex nr 838818). Przy czym, w orzecznictwie przyjmuje się, że w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania o pozwolenie na użytkowanie jest inwestycja, co do której wyeliminowaniu uległa decyzja o pozwoleniu na budowę, przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego również nie ma zastosowania. W takiej sytuacji, nie można bowiem przyjąć, że budowa została zrealizowana w oparciu o pozostające w obrocie prawnym pozwolenie na budowę, a tylko wówczas zastosowanie ma przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W sytuacji natomiast, gdy przepis ten nie podlega zastosowaniu, organy winny zastosować art. 28 k.p.a. (tak NSA w wyroku z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2088/12, Lex nr 1497903; tak też NSA w wyroku z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1858/11, Lex nr 1358428). Zatem, omawiany przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. W innym przypadku legitymacja skargowa strony winna być oceniana na zasadach ogólnych uregulowanych w k.p.a. Taka też sytuacja, uzasadniająca zastosowanie art. 28 k.p.a., miała miejsce w niniejszej sprawie, co zupełnie umknęło organowi II instancji. Dlatego też, choć organ ten wskazał na prawidłową wykładnię art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, to jednak dokonał wadliwej oceny stanu faktycznego w kontekście tej regulacji, co w konsekwencji doprowadziło ten organ do błędnego wniosku, że jedyną stroną tego postępowania jest inwestor (na zasadzie ww. art. 59 ust. 7). Oceny tej nie sposób podzielić skoro oczywistym w sprawie pozostaje, iż w obrocie prawnym nie funkcjonuje pozwolenie na budowę, w oparciu o które realizowano inwestycję objętą kwestionowanym pozwoleniem na użytkowanie. Okoliczność ta jest bezsporna; podniesiona została już w treści wniosku skarżących o wszczęcie postępowania nieważnościowego, pomimo to została zbagatelizowana przez organy orzekające w niniejszej sprawie. Przypomnieć jedynie należy, iż decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2010 r. (o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę) oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. nr jw. i umorzył postępowanie w przedmiocie wniosku inwestora z dnia [...] grudnia 2006 r. o udzielenie pozwolenia na budowę (hali produkcyjno-montażowej w [...], gm. [...]). Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 1394/10 WSA w Gliwicach oddalił skargę inwestora na ww. decyzję Wojewody [...]. Wyrokiem z dnia 16 października 2012 r. o sygn. akt II OSK 1137/12 NSA oddalił natomiast skargę kasacyjną inwestora wniesioną od wymienionego wyroku Sądu I instancji. Przytoczona okoliczność, dotycząca wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie wznowienia postępowania decyzji o pozwoleniu na budowę dla spornej inwestycji, winna być uwzględniona w sprawie i winna doprowadzić organ do odstąpienia od zastosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego oraz przejścia na zasady ogólne, celem ustalenia przymiotu strony wnioskodawców. Od oceny w tej kwestii, dokonanej z uwzględnieniem art. 28 k.p.a., należało zaś niewątpliwie uzależnić dalsze procedowanie w sprawie i ewentualne zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Przy czym, zastosowanie tego ostatniego przepisu nie może mieć miejsca z przyczyn merytorycznych, a na takie w istocie (w sposób całkowicie wadliwy) wskazał organ I instancji w wydanym postanowieniu. Kwestia oceny okoliczności przywołanych we wniosku, ich zasadności, może być bowiem rozpatrywana dopiero po wszczęciu postępowania, a nie przed jego uruchomieniem, tym bardziej – nie może stanowić przesłanki negatywnej do jego skutecznego wszczęcia. Konkludując, przepis art. 59 ust. 7 ww. ustawy, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Taka zaś sytuacja nie miała miejsce w niniejszej sprawie. Stąd też należało przyjąć, iż krąg stron postępowania nie jest ograniczony jedynie do inwestora. Orzekając ponownie w sprawie organ I instancji obowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi Sądu, poczynając od ustalenia, czy skarżącym przysługuje przymiot strony w sprawie, w oparciu o art. 28 k.p.a., a to z związku z art. 157 § 2 k.p.a. Winien przy tym pamiętać, że na etapie wstępnym obowiązany jest dokonać oceny jedynie w zakresie istnienia przesłanek formalnoprawnych. Rozważania merytoryczne mogą mieć miejsce jedynie po wszczęciu postępowania w sprawie. Z wymienionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.