VII SA/Wa 2642/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych na terenie Gminy [...] oraz wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania i sposobu pobierania opłat za parkowanie stwierdza nieważność pkt 1 załącznika nr 3 zaskarżonej uchwały w części obejmującej wyrażenie: "W soboty od 6:00 do 14:00 opłata dotyczy wyłącznie parkingów przy ul. [...]przy [...]". Sygnatura akt VIISA/Wa 2642/16 UZASADNIENIE Rada Miejska w [..] działając na podstawie art. 13 b ust. 1 do 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007r., Nr 9 poz. 115 z późn. zm.) oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) podjęła w dniu [...] lutego 2011 r. uchwałę nr [..] o zmianie uchwały nr [..]z dnia [..] grudnia 2003r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych na terenie Gminy [..] oraz wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania i sposobu pobierania opłat za parkowanie. W § 3 tej uchwały wskazano: "określa się sposób pobierania opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania zgodnie z załącznikiem nr 3 do niniejszej uchwały". Natomiast w pkt 1 ww. załącznika Nr 3 wskazano: "opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania niestrzeżonego w [..] pobierane są w dni od poniedziałku do piątku w godzinach od 6.00 do 18.00. W soboty od 6.00 do 14.00 opłata dotyczy wyłącznie parkingów na ul. [..] przy [..]." Prokurator Okręgowy w [..] wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [..] z dnia [..] lutego 2011 r. nr [..] o zmianie uchwały nr [..] z dnia [..] grudnia 2003r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych na terenie Gminy [...] oraz wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania i sposobu pobierania opłat za parkowanie - w części przewidującej pobieranie opłat za parkowanie pojazdów w strefach płatnego parkowania w soboty (załącznik nr 3 do uchwały, pkt 1, zdanie ostatnie). Wskazanej uchwale zarzucił naruszenie art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, które poległo na bezpodstawnym uznaniu, że soboty są dniami roboczymi w rozumieniu tego przepisu. Wnosił o stwierdzenie nieważności wymienionej uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych dopuszcza pobieranie opłat za parkowanie pojazdów jedynie w dni robocze. Tymczasem załącznik nr 3 do skarżonej uchwały przewiduje pobieranie opłat w soboty, traktując te dni jako robocze w rozumieniu powołanego przepisu. Wprawdzie sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy wyszczególnionym w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 roku o dniach wolnych od pracy, niemniej ustawodawca posłużył się w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych określeniem "dni robocze" zamiast np. "dni nie będące dniami ustawowo wolnymi od pracy". Należało zatem dokonać wykładni użytego przez ustawodawcę sformułowania "dni robocze", przy jednoczesnym uwzględnieniu dotychczasowego orzecznictwa sądowoadministracyjnego w zakresie oceny charakteru prawnego soboty w kontekście używanych przez polskiego ustawodawcę sformułowań. Ustawą z dnia 1 marca 2001 roku o zmianie ustawy Kodeks pracy, w Polsce wprowadzony został 5 dniowy tydzień pracy. Na gruncie wykładni językowej w powiązaniu z systemową, błędem jest traktowanie sobót jako dni roboczych w rozumieniu wskazanego przepisu ustawy o drogach publicznych. Prokurator wskazał na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt: I OPS 1/11 stwierdzającą, że w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. sobota powinna być traktowana równorzędnie z dniami ustawowo wolnymi od pracy. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w [..] wniosła o oddalenie skargi, choć podzieliła argumentację Prokuratora w zakresie niedopuszczalności ustalenia opłat za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania w soboty i wskazała, że w dniu [..] czerwca 2016 r. podjęła uchwałę Nr [..], w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych na terenie gminy [..] oraz wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania. Wskazała na § 4 tej uchwały, z którego wynika, że "tracą moc uchwały: uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [..] z dnia [..] grudnia 2003 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych na terenie gminy [..] oraz wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania oraz uchwała nr [..] Rady Miejskiej w [..] z dnia [..] lutego 2011 r. o zmianie uchwały nr [..] z dnia [..] grudnia 2003 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych na terenie gminy [..] oraz wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania." Dalej, że w § 3 ww. uchwały wskazano: "określa się sposób pobierania opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania zgodnie z załącznikiem nr 3 do tej uchwały". Natomiast punkt 1 załącznika nr 3 - "sposób pobierania opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania niestrzeżonego w [..]", otrzymał brzmienie: "opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego oparkowania niestrzeżonego w [..] pobierane są w dni od poniedziałku do piątku w godzinach od 6:00 do 18:00." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Skarga jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że na podstawie art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Uchwała w sprawie wprowadzenia oraz określenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefach płatnego parkowania, jako skierowana do wszystkich osób parkujących pojazdy w tych strefach, na których ciąży obowiązek uiszczania opłat za parkowanie, jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w [..] z dnia [..] lutego 2011 r. nr [..] o zmianie uchwały nr [..] z dnia [..] grudnia 2003r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych na terenie Gminy [..] oraz wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania i sposobu pobierania opłat za parkowanie - w części przewidującej pobieranie opłat za parkowanie pojazdów w strefach płatnego parkowania w soboty (pkt 1 załącznika nr 3 do uchwały). Materialnoprawną podstawę tej uchwały stanowił między innymi art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115; ze zm, w skrócie u.d.p.) Zgodnie z tym przepisem opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Podejmowanie uchwał w opisanym zakresie zostało przyznane radzie gminy na podstawie upoważnienia zawartego w art. 13b ust. 3 i 4 u.d.p. i kompetencje te nie budzą zastrzeżeń. Prokurator zasadnie zakwestionował pkt 1 załącznika nr 3 do uchwały, w zakresie dotyczącym pobierania opłat w strefie płatnego parkowania, także w soboty. W ocenie skarżącego z art. 13b ust. 1 u.d.p. wynika, że opłatę za postój w strefie płatnego parkowania w wyznaczonych miejscach pobiera się jedynie w dni robocze, sobota zaś na gruncie prawa administracyjnego, w tym przepisów ustawy o drogach publicznych, nie jest dniem roboczym. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela to stanowisko, także dlatego że podobne wyrażone zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3507/15 (dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) zgodnie z którym sobota na gruncie ustawy o drogach publicznych nie jest dniem roboczym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia ww. Sąd wskazał m.in. na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11, według której sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. W sensie systemowym wykładnia ta ma także znaczenie na gruncie przepisu art. 13 ust. 1 u.d.p. Wyprowadzona została bowiem z normy prawa administracyjnego, z uwzględnieniem uwarunkowań materialnoprawnych związanych z regulacją pracowniczego czasu pracy, a ta ostatnia ma decydujące znaczenie dla wyróżnienia kategorii "dnia roboczego". Zdaniem NSA skoro sobota powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a., to w ten sam sposób należy traktować soboty na gruncie prawa administracyjnego, w tym ustawy o drogach publicznych. Wykładnia przepisu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wobec braku legalnej definicji "dni roboczych", powinna uwzględniać sposób rozumienia, który zapewniałby jego jednolitość. Pogląd ten znalazł już akceptację w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt lii SA/Kr 198/13 i z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 356/13, WSA w Opolu z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 143/15, WSA w Poznaniu z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 4/16 - wszystkie publ. w CBOSA). W konsekwencji należało stwierdzić, że Rada Miejska w [..] nie posiadała ustawowego upoważnienia do ustanowienia przepisów zezwalających na pobieranie opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania w soboty. Organy władzy publicznej, do których zalicza się organy samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Mogą zatem działać jedynie w ramach wyznaczonych przez normy prawne, które określają ich kompetencje, zadania i tryb postępowania. Biorąc zatem pod uwagę brak podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w zaskarżonej uchwale norm prawnych zezwalających na pobieranie opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania w soboty, należało na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzić nieważność punktu 1 załącznika nr 3 do przedmiotowej uchwały, w zakresie obowiązku ponoszenia opłat w soboty. Jednocześnie wskazać trzeba, że podjęcie nowej uchwały i utrata mocy zaskarżonej uchwały, nawet przed wydaniem wyroku nie czyniło bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Uchylenie przez Radę Miejską w [..] zaskarżonej uchwały oznaczało bowiem jej wyeliminowanie ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji, wyeliminowaną z obrotu prawnego część uchwały należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tej uchwały. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zawierającej wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.