VII SA/Wa 2648/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącej E. Sp. z o.o. w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...], Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego stwierdził naruszenie przez przewoźnika E. sp. z o.o. przepisu art. 7 ust. 1 lit. a w związku z art. 6 ust.1 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 poprzez zaniedbanie obowiązku wypłaty pasażerom odszkodowania w wysokości 250 EUR, ustalił termin usunięcia ww. nieprawidłowości oraz nałożył na przewoźnika lotniczego E. sp. z o.o. kary pieniężnej za naruszenie postanowień rozporządzenia. W dniu 1 lipca 2013 r. (data wpływu) E. sp. z o.o. (dalej "skarżąca", "spółka") złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej "Prezes ULC", "organ odwoławczy") stwierdził niedopuszczalność wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że w rozważanym przypadku wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podpisany został przez G. P. z podaniem stanowiska B. M., G.D. oraz działającej z upoważnienia Zarządu sp. z o.o. E. K. M., specjalistę ds. reklamacji. Organ odwoławczy podał, że z informacji uzyskanej z Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego sposób reprezentacji sp.z o.o. E., określono iż w przypadku zarządu jednoosobowego – członek zarządu samodzielnie, w przypadku zarządu wieloosobowego – dwóch członków zarządu łącznie. Ustalając zatem, że spółka ma zarząd wieloosobowy, a spośród osób podpisanych pod wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy tylko G. P. jest członkiem zarządu spółki, należało stwierdzić według organu, iż wniosek został podpisany niezgodnie z wpisem w KRS, a tym samym, że osoba prawna nie jest należycie reprezentowana. W związku z powyższym Prezes ULC, pismem z dnia 3 lipca 2013 r., doręczonym spółce w dniu 8 lipca 2013 r., wezwał skarżącą w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia powyższego braku w terminie 7 dni, poprzez podpisanie wniosku zgodnie z zasadami reprezentacji spółki albo do złożenia do akt sprawy pełnomocnictw do działania osób, które podpisały się na wniosku w imieniu spółki, pod rygorem pozostawienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy bez rozpoznania. Wobec braku reakcji spółki na wezwanie, organ odwoławczy uznał, że składając wniosek spółka nie była należycie reprezentowana. Ponadto nie uzupełniła braku pomimo wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., poprzez złożenie podpisu czy też potwierdzenia czynności przez drugiego członka zarządu, bądź ewentualnie w drodze złożenia dokumentu pełnomocnictwa. W tej sytuacji w rozważanym przypadku Prezes ULC uznał, że pozostawienie odwołania bez rozpoznania stanowi jedną z postaci stwierdzenia niedopuszczalności odwołania przewidzianą w art. 134 k.p.a., zasadnym zatem było stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia przedmiotowego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W skardze na to postanowienie skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika domagała się uchylenia powyższego postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1. prawa poprzez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 32. art. 33, art. 64, art. 134 k.p.a.; 2. prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie administracji publicznej z mocy art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a.; 3. niezgodność ustaleń faktycznych z dokumentami zgromadzonymi w postępowaniu. W uzasadnieniu skargi, spółka wskazała, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został podpisany przez K. M. – pracownika skarżącej umocowaną do działania we wszystkich sprawach związanych z reklamacjami pasażerskimi rozpatrywanymi przez Urząd Lotnictwa Cywilnego. Umocowanie to zostało podpisane – zgodnie z reprezentacją skarżącej (E.) – przez dwóch członków zarządu tzn. G. P. oraz A. K., a jego oryginał wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej został dołączony do wniosku. Przed wysłaniem wniosek został okazany G.P., który złożył na nim dodatkowo podpis. Podkreślono, że spółka nie miała obowiązku uzupełnienia braku formalnego, poprzez złożenie na wniosku podpisu przez drugiego członka zarządu, bądź złożenia kolejnego pełnomocnictwa, ponieważ w pierwszym rzędzie o zakresie umocowania decyduje wola mocodawcy. W przedmiotowej sprawie jak wywodzi skarżąca nie ulega wątpliwości treść dokumentu, wg którego K. M. , specjalista ds. Reklamacji E. s. z o.o. jest umocowana do działania we wszystkich sprawach związanych z reklamacjami pasażerskimi rozpatrywanymi przez Urząd Lotnictwa Cywilnego. Zaznaczono, że bez znaczenia pozostaje czy umocowanie nosi nazwę "Pełnomocnictwo" czy "Upoważnienie", bo najważniejsza jest treść umocowania i wola mocodawcy. Podpis G. P. należało według autora skargi traktować niejako "dodatkowo". W odpowiedzi na skargę Prezes ULC wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego aktu z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności aktu administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 150, poz. 1270 ze zm.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność – powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także wówczas, gdy stwierdza nieważność aktu z przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie aktu z naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na wstępie rozważań Sąd wskazuje, iż postępowanie odwoławcze składa się z fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania orzeczenia. W fazie wstępnej organ odwoławczy obowiązany jest podjąć czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Te ostatnie obejmują w szczególności sytuacje wniesienia odwołania zawierającego braki formalne, np. wynikające z art.64 k.p.a. Z analizy akt administracyjnych i uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego wnioskować należy, że organ ten w ogóle nie analizował, czy odwołanie pochodzi od strony postępowania. W myśl art. 127 § 1 k.p.a. postępowanie odwoławcze może skutecznie inicjować jedynie strona. W pierwszej kolejności więc na etapie postępowania wstępnego obowiązkiem organu jest ocenić odwołanie pod względem formalnym, to znaczy czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania – jak już powiedziano - może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia aktu w toku instancji. Natomiast przesłanka podmiotowa oznacza złożenie odwołania przez legitymowany podmiot – stronę postępowania. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 K.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. Należy zauważyć, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, obligująca organy administracji publicznej do strzeżenia praworządności i wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa procesowego i materialnego. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że strona, której zgodnie z art. 127 k.p.a. przysługuje odwołanie od rozstrzygnięcia wydanego w I instancji, może wnieść odwołanie działając osobiście lub przez pełnomocnika. W niniejszej sprawie nie ulegało wątpliwości, że stroną wnoszącą wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy była E. sp. z o.o., reprezentowana przez K. M.. Do wniosku dołączono upoważnienie podpisane przez dwóch członków zarządu, a mianowicie G. P. i A. K. oraz potwierdzenie uiszczenia opłaty od pełnomocnictwa. Z treści ww. upoważnienia wynika, że K. M. jako pracownik została upoważniona do reprezentowania zarządu spółki E. we wszystkich sprawach związanych z reklamacjami pasażerskimi rozpatrywanymi przez Urząd Lotnictwa Cywilnego oraz do podpisywania w imieniu spółki pism kierowanych do Urzędu Lotnictwa Cywilnego w wyżej wskazanych sprawach reklamacyjnych. Rację ma więc skarżąca, że K. M. była uprawniona do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie ważnego pełnomocnictwa, którego oryginał wraz z dowodem opłaty skarbowej został dołączony do wniosku. Podzielić należy stanowisko zawarte w skardze, że okoliczność nazwania pełnomocnictwa – upoważnieniem, nie przekreśla treści w nim zawartej. Dodatkowo zauważyć należy, że brak pełnomocnictwa w przypadku składania wniosku składanego przez pełnomocnika należy traktować jako brak formalny. Podstawę wezwania do usunięcia braków formalnych podania (wniosku) zawiera art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Konsekwencje wynikające z nieuzupełnienia w terminie braków formalnych mogą obciążać stronę tylko wtedy, gdy wezwanie o ich uzupełnienie było prawidłowe, tj. zostało skierowane do właściwego podmiotu i zawierało pouczenie, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, przy czym w przypadku wezwania o uzupełnienie braków formalnych odwołania konsekwencją ich nieuzupełnienia jest – zgodnie z kształtującą się linią orzeczniczą – stwierdzenie przez organ odwoławczy niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Należy bowiem przyjąć, że art. 64 k.p.a. jest przepisem regulującym postępowanie przed organem pierwszej instancji, a przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych odmiennie przepisami o postępowaniu drugoinstancyjnym (rozdział 10 Działu II k.p.a.). Skoro ta kwestia została uregulowana w art. 134 k.p.a. odmiennie (nieuzupełnienie braków odwołania w terminie skutkuje niedopuszczalnością odwołania), to należy przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym art. 64 k.p.a. nie ma zastosowania. Jeżeli strona nie uzupełni braków formalnych odwołania w wyznaczonym przez organ terminie, organ ten zaś obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania stosownie do postanowień art. 134 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r., I OSK 135/10, LEX nr 595093, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 lipca 2010 r., II SA/Gd 256/10, LEX nr 664390). Z akt sprawy wynika, że wezwanie o usunięcie braków formalnych z dnia 3 lipca 2013 r. nie było prawidłowe, gdyż nie zawierało prawidłowego pouczenia o tym, że nieusunięcie wskazanych w nim braków formalnych spowoduje stwierdzenie niedopuszczalności odwołania (przytoczenie treści art. 64 § 2 k.p.a. bez wyjaśnienia podstaw do zastosowania art. 134 k.p.a. jest pouczeniem niepełnym). W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania zostało wydane przedwcześnie z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów, a także z naruszeniem zasady ogólnej informowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego postanowienia. Wyżej wyrażone stanowisko powinno być przez organ potraktowane jako wskazanie co do dalszego postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawiona wyżej wykładnię Sądu i po ocenie przesłanek podmiotowych i przedmiotowych, rozpozna wniosek skarżącej. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.