VII SA/Wa 2667/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Z. M. i I. M. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt VII SAB/Wa 41/21 przez Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Ł. I. wymierza Dyrektorowi Zarządu Zlewni Wód Polskich w Ł. grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; II. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Ł. na rzecz Z. M. i I. M. solidarnie sumę pieniężną w kwocie 1000 (tysiąc) złotych; IV. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Ł. na rzecz Z. M. i I. M. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 7 grudnia 2021 r. Z. M. i I. M. wnieśli skargę na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt VII SAB/Wa 41/21. Wskazanym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. M. i Z. M. na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] w przedmiocie ponownego rozpoznania sprawy przez ten organ na skutek decyzji Prezesa Wód Polskich nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., stwierdził, że Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] dopuścił się bezczynności w ponownym rozpoznaniu sprawy (pkt I), stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), zobowiązał Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] do wydania aktu w tej sprawie w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku oraz orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że przedmiotem skargi była bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] w ponownym rozpoznaniu sprawy – po wydaniu decyzji przez Prezesa Wód Polskich Nr [...] z [...] czerwca 2019 r., którą organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu I instancji nr [...] z [...] maja 2017 r. umarzającą postepowanie w przedmiocie cofnięcia W. W. pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją nr [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Sąd stwierdził, że organ, zobowiązany do ponownego rozpoznania sprawy na skutek ww. decyzji Prezesa Wód Polskich z [...] czerwca 2019 r., dopuścił się bezczynności, nie kończąc tego postępowania w terminach ustawowych. Decyzja Prezesa Wód Polskich z [...] czerwca 2019 r. została w dniu 28 czerwca 2019 r. przekazana do Zarządu Zlewni w [...]. Sprawa prowadzona jest w Zarządzie Zlewni w [...] PGW Wody Polskie pod sygnaturą: [...]. Z powyższego wynika, że ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ trwa od 28 czerwca 2019 r. i nie zostało do dnia wydania wyroku zakończone wydaniem decyzji. Sąd stwierdził, że nie jest przesłanką dopuszczalnego prawnie niezachowania terminów załatwienia sprawy podnoszona przez organ okoliczność, że oprócz sprawy niniejszej (znak [...]) organ prowadzi jeszcze dwa inne postępowania ([...] oraz [...]) i – zdaniem organu – "ze względu na stopień skomplikowania przedmiotowego postępowania, celowe jest powiązanie wszystkich trzech postępowań prowadzonych w sprawie budowy stawu na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości [...] oraz na budowę urządzenia piętrzącego, wykonanie mnichów: wlotowego i wylotowego, pobór wód do napełniania stawu, zrzuty wody oraz pozwolenia na zmianę konstrukcji urządzenia piętrzącego (...)". Każda z ww. spraw jest bowiem odrębną sprawą administracyjną i każda z nich powinna być załatwiona w terminach przewidzianych w ustawie. Tylko wówczas, gdyby zakończenie którejkolwiek z ww. spraw byłoby rzeczywiście uzależnione od zagadnienia prejudycjalnego, a bieg postępowania w sprawie wstrzymany byłby skutecznie prawnie stosownym postanowieniem (art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a.), wówczas możliwe byłoby niedochowanie terminów załatwienia sprawy, o których mowa w art. 35 § 2 i § 3 k.p.a. - zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] nie tylko dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy, ale bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązał Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] do wydania aktu w oznaczonym w sentencji wyroku terminie. Odpis tego wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności został doręczony organowi w dniu 4 października 2021 r. Pismem z dnia 19 listopada 2021 r. skarżący wezwali organ do wykonania tego wyroku (data wpływu do organu 23 listopada 2021 r.). W dniu 7 grudnia 2021 r. Z. M. i I. M. wnieśli skargę do Sądu na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt VII SAB/Wa 41/21, żądając wymierzenia organowi maksymalnej grzywny przewidzianej w art. 154 § 6 oraz przyznania im od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] maksymalnej sumy pieniężnej przewidzianej w art. 154 § 7, a także zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów sądowych. W uzasadnieniu wskazali, że wyrok stał się prawomocny 14 września 2021 r. lecz do dnia wniesienia skargi organ nie wykonał wyroku, również nie odpowiedział na wezwanie do wykonania wyroku z dnia 19 listopada 2021 r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w dniu [...] listopada 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni PGW Wody Polskie wydał postanowienie znak: [...] o sprostowaniu decyzji własnej wydanej w dniu [...] września 2021 r. znak: [...]. W wyniku sprostowania jednoznacznie określono, że wydana decyzja ta dotyczy rozpatrzenia wniosku skierowanego pismem z dnia 23 maja 2014 r. przez I. M. do Starosty [...] o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego na rzecz W. W. decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. o sygnaturze: [...], na podstawie decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...]. W decyzji własnej omyłkowo powołano inną decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...].  Wydanie zatem postanowienia znak: [...] o sprostowaniu decyzji własnej wydanej w dniu [...] września 2021 r. znak: [...] dotyczyło postępowania prowadzonego na podstawie decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...], które jest przedmiotem wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego. Organ nie pozostawał zatem w bezczynności w ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek decyzji Prezesa Wód Polskich nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. i stoi na stanowisku, że należy odmówić stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego na wniosek strony postępowania I. M. skierowany pismem z dnia 23 maja 2014 r. do Starosty [...] o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Wydając w dniu [...] września 2021 r. decyzję znak: [...], a następnie w dniu [...] listopada 2021 r. postanowienie znak: [...] o sprostowaniu decyzji własnej wydanej w dniu [...] września 2021 r. znak [...] Dyrektor Zarządu Zlewni PGW Wody Polskie wydał akt w przedmiotowej sprawie, stosownie do przedmiotowego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ponadto organ wykonał wyrok w zakresie zwrotu kosztów postępowania. W piśmie procesowym z dnia 10 stycznia 2022 r. skarżący podnieśli, że decyzja z dnia [...] września 2021 r. oraz postanowienie z dnia [...] listopada 2021 r. zostały wydane w innej sprawie znak: [...], natomiast wyrok Sądu dotyczył sprawy znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 154 § 1 p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 p.p.s.a.). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a.). W myśl art. 154 § 7 p.p.s.a. uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z analizy akt sprawy wynika, że w sprawie spełniony został warunek formalny dopuszczalności skargi, gdyż pismem z dnia 19 listopada 2021 r. skarżący wezwali organ do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt VII SAB/Wa 41/21. Podkreślić należy, że przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z 22 maja 2012 r., II OSK 578/12, CBOSA). O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy (Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LEX/el. 2021). Kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. W rozpoznawanej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt VII SAB/Wa 41/21 został doręczony organowi wraz z aktami sprawy 4 października 2021 r. Zatem termin 30 dni na wydanie aktu w tej sprawie upływał w dniu 3 listopada 2021 r. W ocenie Sądu, zasadnie podnoszą skarżący, że organ do dnia wniesienia skargi nie wydał decyzji lub postanowienia w tej sprawie. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem sprawy zakończonej wyrokiem z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt VII SAB/Wa 41/21 była bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] w ponownym rozpoznaniu sprawy, po wydaniu decyzji przez Prezesa Wód Polskich Nr [...] z [...] czerwca 2019 r., którą organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu I instancji nr [...] z [...] maja 2017 r. (znak [...]) umarzającą postępowanie w przedmiocie cofnięcia W. W. pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (sprawa znak [...]). Przedmiotem tej sprawy było więc cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego, a podstawą materialnoprawną decyzji był art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.). Z treści uzasadnienia wyroku z dnia 14 lipca 2021 r. wynika, że oprócz sprawy (znak [...]) organ prowadzi jeszcze dwa inne postępowania (znak [...] oraz [...]), które również dotyczą budowy stawu na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości [...] oraz na budowę urządzenia piętrzącego, wykonanie mnichów: wlotowego i wylotowego, pobór wód do napełniania stawu, zrzuty wody oraz pozwolenia na zmianę konstrukcji urządzenia piętrzącego. Z odpowiedzi organu na skargę wynika, że wykonał on wyrok Sądu z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt VII SAB/Wa 41/21, gdyż w dniu [...] września 2021 r. wydał decyzję znak: [...] o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego W. W. decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. W ocenie Sądu, decyzja z dnia [...] września 2021 r. została wydana w innej sprawie (znak: [...]), której przedmiotem było stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, a podstawą prawną tej decyzji był art. 135 Prawa wodnego z 2001 r. Tymczasem sprawa, do załatwienia której organ został zobowiązany wyrokiem Sądu z dnia 14 lipca 2021 r., VII SAB/Wa 41/21 dotyczyła cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego (art. 136 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r.) i była prowadzona pod numerem [...]. Są to więc dwie odrębne sprawy i każda z nich powinna być załatwiona odrębną decyzją (postanowieniem). Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] powołał się również na postanowienie (znak: [...]) wydane w dniu [...] listopada 2021 r. (a więc w ostatnim dniu terminu na załatwienie sprawy w wykonaniu wyroku Sądu) o sprostowaniu decyzji z dnia [...] września 2021 r. znak: [...] w zakresie omyłki dotyczącej wskazania, że decyzja z dnia [...] września 2021 r. została wydana "na podstawie decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. o sygnaturze [...]", a powinno być "na podstawie decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. o sygnaturze [...]." W ocenie Sądu, sprostowanie decyzji z dnia [...] września 2021 r. we wskazanym zakresie nie zmienia przedmiotu tej decyzji wydanej w sprawie znak: [...] i dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Samo sprostowanie daty i numeru decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na którą powołuje się organ nie powoduje zmiany rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...] września 2021 r., którym jest odmowa stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Tymczasem zarówno decyzja Prezesa Wód Polskich nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. o sygnaturze [...], jak i wyrok Sądu z dnia 14 lipca 2021 r., VII SAB/Wa 41/21 dotyczyły sprawy cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Organ nadal nie rozstrzygnął tej sprawy, co powinien był uczynić do dnia 3 listopada 2021 r. Spełnione zostały zatem przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 p.p.s.a. i wymierzenie organowi grzywny. W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W okolicznościach niniejszej sprawy, tj. biorąc pod uwagę długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego wyrokiem z 14 lipca 2021 r. (do dnia wydania wyroku w tej sprawie – ponad 3 miesiące) oraz stopień skomplikowania tych trzech prowadzonych równolegle spraw, Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1.000 zł i stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała charakteru rażącego. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r., I OSK 1181/13; CBOSA). W tej sprawie nie można zarzucić organowi, że celowo unikał wydania rozstrzygnięcia, opieszałość organu wynika ze stopnia skomplikowania tych trzech łączących się ze sobą spraw i braku rozróżnienia ich przedmiotów. Nałożona na organ grzywna spełni swój cel dyscyplinujący organ do załatwienia sprawy w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Mając powyższe na uwadze za zasadne uznać należało również przyznanie solidarnie na rzecz skarżących Z. M. i I. M. od organu sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł. Kwota ta stanowi swego rodzaju zadośćuczynienie za zaniechanie organu w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Tym samym Sąd uznał za nieuzasadnione zawarte w skardze żądanie ustalenia maksymalnej sumy przewidzianej w art. 154 § 7 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. dla skarżących. W ocenie Sądu, takie żądanie jako nadmierne i nie znajduje usprawiedliwienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz art. 154 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punktach I i II sentencji wyroku. W punkcie III sentencji wyroku Sąd, w oparciu o art. 154 § 7 p.p.s.a., przyznał skarżącym sumę pieniężną. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt IV wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.