VII SA/Wa 2668/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 marca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] listopada 2021 r. znak [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.), dalej: u.s.g. stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] września 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki ewidencyjnej nr [...] we wsi [...], w gminie [...]. Uzasadniając powyższe rozstrzygniecie nadzorcze, Wojewoda [...] wskazał, że ww. uchwała została podjęta przez Radę Gminy [...][...] września 2021 r., tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 lutego 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1060/20, po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2019 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Uwzględniając powyższe, Wojewoda zauważył, że w sprawie zastosowanie znajdował art. 152 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., który zawiesza skutki prawne zakwestionowanego aktu lub czynności, a więc wstrzymuje możliwość wykonania aktu lub czynności w ograniczonym czasie do czasu uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego. Z dniem ogłoszenia (nieprawomocnego) wyroku w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1060/20 nie podlegała wykonaniu uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2019 r. dotycząca studium. Konsekwencją tego stanu dla Gminy był jest brak podstawy planistycznej do podejmowania uchwał w przedmiocie zatwierdzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w granicach administracyjnych Gminy [...]. Wojewoda [...] podkreślił, że studium jest aktem obligatoryjnym. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej: u.p.z.p., załącznikami do uchwały o uchwaleniu studium są tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag. Wprowadzone przez Gminę [...] do pierwotnego studium (uchwała Nr [...] z [...] października 2008 r.) zmiany z 2009, 2012, 2013, 2014 i 2016 r. były istotne, zaś zaskarżone studium z 2019 r. uchyliło poprzednią regulację. Rada Gminy [...] w zakwestionowanym planie miejscowym, jak zauważył organ nadzoru, stwierdziła brak naruszeń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...], co oznacza, że w świetle art. 152 § 1 p.p.s.a., sporny plan miejscowy został oparty przez organ planistyczny błędnie na niewykonalnej uchwale. Brak obowiązującego (wykonalnego) studium, na podstawie którego uchwalono plan miejscowy, oznacza konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego, albowiem brak taki uznać należy za istotne naruszenie zasad oraz trybu uchwalania planu. Z formalnego punktu widzenia Rada Gminy [...] nie wypełniła dyspozycji art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymagającego uchwalenia planu po stwierdzeniu jego zgodności z obowiązującym w dacie podejmowania uchwały studium. Pismem z 29 listopada 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] listopada 2021 r. złożyła Gmina [...], wnosząc o stwierdzenia jego nieważności z uwagi na wydanie zaskarżonego aktu z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi Wójt Gminy [...] wskazał, że studium, będąc aktem normatywnym o mocy wewnętrznie obowiązującej, nie rodzi skutków prawnych rozumianych w ten sposób, że w wyniku uchwalenia tego aktu nawiązany zostaje stosunek prawny między co najmniej dwoma podmiotami, polegający na nadaniu im wzajemnych uprawnień lub obowiązków, które skutkowałyby możliwością ich wyegzekwowania, jak ma to miejsce w przypadku aktów i czynności administracyjnych lub czynności cywilnoprawnych. Z tej racji, stosując wykładnię gramatyczną art. 152 § 1 p.p.s.a., należy stwierdzić, że przepis ten nie ma zastosowania w przypadku obowiązywania normatywnego aktu prawnego wewnętrznie obowiązującego. W przypadku uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny na tego typu akt prawny, mamy bowiem do czynienia z analogicznym stanem prawnym, jak w przypadku uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego. Organ podkreślił, że uchwała w sprawie studium nie została skontrolowana przez Wojewodę [...] w trybie nadzorczym, w wyniku czego weszła w życie po jej opublikowaniu, co skutkuje tym, że przyjęte tą uchwałą studium obowiązuje. Wyrok z 12 lutego 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1060/20, jako nieprawomocny, nie wstrzymuje obowiązywania studium. Organ zauważył, że "obowiązywanie" to inaczej posiadanie mocy prawnej, a bezsprzecznym jest, że akt normatywny ma moc obowiązującą od momentu, kiedy został ogłoszony, do momentu, kiedy zostanie skutecznie derogowany z systemu prawnego, czyli w przypadku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy do czasu, gdy wydany zostanie prawomocny wyrok sądu administracyjnego w tym zakresie. Wójt Gminy [...] podkreślił, że plan miejscowy jest aktem prawnym o mocy powszechnie obowiązującej, ustanowionym na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z tego względu w doktrynie spotykany jest pogląd, że jest to akt prawny wykonujący ustawę. Art. 152 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy do wstrzymania wykonania przepisów ustawowych, a zatem - biorąc pod uwagę - że studium na terenie Gminy [...] nadal obowiązuje, odstąpienie od stosowania przez Radę Gminy [...] przepisów art. 9 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. byłoby rażącym naruszeniem zasad sporządzania studium, o którym mowa w art. 28 u.p.z.p. i dopiero takie naruszenie dawałoby w obowiązującym stanie prawnym Wojewodzie [...] przesłankę do stwierdzenia nieważności planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym z [...] listopada 2021 r. W piśmie z 22 lutego 2022 r. Wojewoda [...] poinformował, że w analogicznych sprawach do rozpatrywanej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokami z 25 stycznia 2022 r. sygn. VII SA/Wa 2283/21 i z 17 lutego 2022 r. sygn. VII SA/Wa 2282/21 oddalił skargi Gminy [...] na podjęte przez organ rozstrzygnięcia nadzorcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.). Podstawą uchylenia przez sąd aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa przez organ nadzoru bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu prawa. W szczególności naruszenie takie będzie polegało na wadliwej ocenie legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego aktem nadzoru. Sądowa kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z [...] listopada 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu. Podstawę prawną podjęcia kontrolowanego aktu stanowił art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z [...] listopada 2021 r. zostały spełnione, w szczególności zostało ono wydane przez Wojewodę [...] w terminie. Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy mieć na uwadze, że ustawodawca przyjął, iż podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są istotne naruszenia prawa, niemniej powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, do których ustawodawca odwołał się w art. 91 ust. 4 u.s.g. W zakresie dotyczącym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co istotne, oceny legalności takiej uchwały należy jednakże dokonywać przez pryzmat podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przepis ten modyfikuje bowiem przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej w u.s.g. Wskazanie w przepisie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania oznacza, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g. Podstawami tymi są: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Okolicznościami niespornymi w sprawie pozostaje, że Rada Gminy [...] na sesji [...] września 2021 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki ewidencyjnej nr [...] we wsi [...], w gminie [...]. Działanie to swoją podstawę prawną znajdowało w art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Nie budzi wątpliwości, że jedną z naczelnych zasad uchwalenia planu miejscowego jest wymóg zachowania jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że w toku procedury planistycznej gmina zobligowana jest uwzględnić postanowienia studium obowiązującego na danym terenie (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Zgodność z ustaleniami studium, w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p., potwierdza rada gminy, uchwalając plan. Na gruncie rozpatrywanej sprawy, co pozostaje okolicznością niesporną, Rada Gminy [...], podejmując uchwałę Nr [...], powyższemu zobowiązaniu dochowała, albowiem stwierdziła brak naruszeń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie ustaleń przyjętych w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr ew. [...] we wsi [...]. Powyższy wniosek, co wynika z treści kontrolowanej przez Wojewodę uchwały, organ planistyczny odniósł do uchwały Nr [...] z [...] czerwca 2019 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Niespornością jest w sprawie objęte również ustalenie, że ww. uchwała Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2019 r. stanowiła przedmiot kontroli sądowej, która skutkowała wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (nieprawomocnego) wyroku z 12 lutego 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1060/20 stwierdzającego, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Z uzasadnienia wskazanego orzeczenia wynika, że badana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium (art. 10 ust. 5 pkt 1 i 4 lit. a u.p.z.p.), albowiem, jak przyjął Sąd, w wyniku zawyżenia zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową nieprawidłowo został sporządzony bilans terenów stanowiący podstawę ustaleń studium w zakresie kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów. Konkretyzując przyjęty wynik kontroli, Sąd uwzględnił fakt upływu rocznego terminu liczonego od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, co skutkowało odstąpieniem na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 u.s.g. od stwierdzenia nieważności uchwały i ograniczenie się do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. Takie działanie potwierdza regulacja zamieszczona w art. 94 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w art. 94 ust. 1 u.s.g., a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o jej niezgodności z prawem. Uchwała traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Zależność czasowa zachodząca pomiędzy procedurą planistyczną zakończoną podjęciem przez Radę Gminy [...] uchwały Nr [...] z [...] września 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z 12 lutego 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1060/20, przy uwzględnieniu przywołanej wyżej łączności merytorycznej pomiędzy planem miejscowym a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowi podstawę do uznania, że skutek prawny wydanego przez Sąd orzeczenia ze względu na jego treść i nieprawomocny charakter wynikający z zaskarżenia go skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mógł zostać pominięty jako nieistotny przy kontroli legalności zakwestionowanej przez Wojewodę [...] uchwały. Organ nadzoru swój pogląd o wymogu stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] jako podjętej z istotnym naruszeniem zasad oraz trybu uchwalania planu miejscowego odniósł w sposób bezpośredni do dyspozycji art. 152 § 1 p.p.s.a., która korespondowała z uznaniem, że sporny plan miejscowy został oparty przez organ planistyczny na uchwale niepodlegającej wykonaniu i tę ocenę Wojewódzki Sąd Administracyjny w całości podziela. Zgadza się bowiem ze stanowiskiem, że Rada Gminy [...] - wbrew odmiennym zarzutom skargi - nie mogła prawidłowo zrealizować w toku procedury planistycznej obowiązku potwierdzenia zgodności planu z uchwałą Nr [...] z [...] czerwca 2019 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], jeżeli ten ostatni akt w dacie podjęcia uchwały Nr [...] nie wywierał właściwego mu skutku prawnego rozumianego jako wiążące określenie (zaktualizowanie) polityki przestrzennej Gminy [...] na potrzeby sporządzenia planów miejscowych na jej terenie. Zgodnie z treścią art. 152 § 1 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Przepisu § 1 nie stosuje się do aktów prawa miejscowego. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym powołanej regulacji przyjmuje się, że wobec wyeliminowania aktu lub czynności przez sąd, akty te nie wywołują jakichkolwiek skutków prawnych, które wynikają z ich rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, pomimo że wyrok podważający prawidłowość wskazanych aktów lub czynności nie jest jeszcze prawomocny (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r. sygn. III OSK 542/21; postanowienie NSA z 2 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 2845/20; wyrok NSA z 20 sierpnia 2020 r. sygn. II OSK 1555/20). Nie budzi wątpliwości w piśmiennictwie, że wskazany przepis znajdzie zastosowanie, gdy sąd w wyroku m. in. stwierdzi nieważność uchwały lub aktu określonych w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. albo stwierdzi, jak w przypadku wyroku z 12 lutego 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1060/20, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2019, s. 729). Zauważa się przy tym podobieństwo instytucji zawartej w art. 152 § 1 p.p.s.a. ze wstrzymaniem wykonania z mocy prawa uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego, których rozstrzygnięciem nadzorczym została stwierdzona nieważność, w orzeczonym nieważnością zakresie (por. wyrok NSA z 14 listopada 2018 r. sygn. I OSK 2188/21). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela w całości stanowisko, jakie względem rozważanej w powyższym zakresie kwestii zostało wyrażone w nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2283/21, zgadza się bowiem z twierdzeniem, że nieuznanie przez ustawodawcę studium za akt prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.) oznacza, że wyrok podważający tenże akt organu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., jeżeli sąd administracyjny nie postanowił inaczej, powoduje, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie wywołuje skutków prawnych, a więc nie może stanowić w tym przypadku kryterium prawnego uznanego przez ustawodawcę za obligatoryjne do zbadania przez radę gminy w trakcie procedury planistycznej, czy uchwalany plan miejscowy nie jest sprzeczny ze studium. Argumentacja sformułowana w skardze w analizowanym powyżej zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Nietrafność twierdzenia, że obowiązek prawny wynikający z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. mógł zostać przez Radę Gminy [...] zrealizowany z uwzględnieniem postanowień uchwały Nr [...] z [...] czerwca 2019 r. wynika z przypisywania błędnego znaczenia normatywnego instytucji uregulowanej w art. 152 § 1 p.p.s.a. Poddając analizie objęty skargą przedmiot jedynie w koniecznym zakresie, należy przypomnieć, że przez "wykonalność" w ujęciu teoretycznym w piśmiennictwie rozumie się pewną konstrukcję, służącą opisowi właściwości (zespołu cech) przypisywanych aktom oznaczającą ich zdolność do wykonania w sensie zdolności do wywołania typowych dla nich skutków prawnych. Zdolność aktu i czynności do wykonania (ich wykonalność) przesądza o tym, że nadają się one do wykonania, a więc mogą "ulegać wykonaniu", mogą też zostać poddane zabiegowi "wstrzymania wykonania". Do tego znaczenia zasadniczo odwołał się w skardze skarżący, zaprzeczając, by wykonanie objętej wyrokiem z 12 lutego 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1060/20 uchwały, po jej opublikowaniu, mogło zostać wstrzymane. W odróżnieniu jednak od użytego w art. 61 p.p.s.a. pojęcia "wykonania", jak zasadnie zwróciła uwagę A. Krawczyk, art. 152 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu opartym na zasadzie niewywoływania skutków prawnych przez akt lub czynność do chwili uprawomocnienia się wyroku ma o wiele szerszy zakres, który nie mieści się w ramach konstrukcji wykonalności (por. A. Krawczyk, Wykonalność aktu i czynności organu administracji publicznej, Warszawa 2013). Ochrona zapewniana wskutek wzruszenia nieprawomocnym wyrokiem aktu lub czynności powinna być traktowana jako równoważna całkowitemu zawieszeniu skuteczności prawnej zakwestionowanego aktu lub czynności. Tejże oceny nie zmienia to, że opublikowanie uchwały w przedmiocie studium skarżący wiąże z nabraniem przez studium mocy obowiązującej i zaistnieniem stanu obowiązywania tego aktu normatywnego, albowiem stan ten nie może znosić skutku prawnego, jaki ustawodawca w art. 152 § 1 p.p.s.a. przypisał wyrokowi uwzględniającemu skargę wydanemu w granicach przyznanej sądom administracyjnym kompetencji do kontroli działania administracji, w tym kontroli aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Kierując się powyższymi względami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.