VII SA/Wa 2669/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2014 r. sprawy ze skargi W. F. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2013 r. znak (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r. poz. 267– dalej jako kpa), po rozpatrzeniu zażalenia W. F. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia, na wniosek W. F., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...]września 2012 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...]pozwolenia na przebudowę drogi gminnej na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]obręb ewidencyjny [...]oraz nr ewid. [...] obręb [...], gmina [...]– utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...]września 2013 r., znak: [...], Wojewoda [...]odmówił wszczęcia, na wniosek W. F., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...]września 2012 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na przebudowę drogi gminnej na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]obręb ewidencyjny [...]oraz nr ewid. [...] obręb [...], gmina [...]. W. F. wniósł na powyższe postanowienie zażalenie, po którego rozpoznaniu zapadło opisane na wstępie postanowienie GINB. GINB wskazał, że stosownie do art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. GINB powołał się na treść art. 61 a § 1 kpa i art. 28 kpa oraz wyjaśnił pojęcie interesu prawnego, także w kontekście art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. GINB podkreślił, że W. F. - nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r., Nr [...]. W. F. wywodzi swój interes prawny z tytułu posiadania prawa współwłasności działek nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w miejscowości R., gmina [...], co potwierdza księga wieczysta nr [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że najbliżej położone działki leśne wnioskodawcy o numerach ewid. [...] i [...] graniczą od północy i południa z działką inwestycyjną nr ewid. [...]. GINB zauważył, że obszar, na którym znajdują się działki o nr ewid. [...] i [...], objęty jest aktualnie postanowieniami uchwały Rady Gminy [...]z dnia [...]stycznia 2007 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego [...], i oznaczony jest symbolem [...] (tereny rolnicze i lasy). Podkreślił, że § 12 ust. 21 powołanej uchwały stanowi, że na terenie oznaczonym symbolem [...] obowiązuje zakaz lokalizacji budynków i obiektów małej architektury poza obrębem istniejącej zabudowy zagrodowej w terenach rolniczych. Wobec powyższego GINB stwierdził, że sporne przedsięwzięcie nie powoduje prawnych ograniczeń w możliwości zagospodarowania działek nr ewid. [...] i [...]. Wskazał, że powyższe nieruchomości, w świetle przywołanego zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego [...], w ogóle nie mogą być zabudowane, niezależnie od tego czy sporna inwestycja zostanie zaprojektowana (zostanie zrealizowana), czy też nie. GINB wskazał, że nawet w przypadku uznania w/w nieruchomości za działki budowlane i tak nie byłyby one ograniczone przez sporne przedsięwzięcie w możliwości ich zagospodarowania. W ocenie organu, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w żadnym wypadku nie obejmuje bowiem działek o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], w szczególności nr ewid. [...] i [...]. Wskazał, że projektowana przebudowa drogi gminnej, nie powoduje - mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa - ograniczenia w zakresie dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), jak również nie pozbawiają działek o numerze ewid. [...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] dostępu do drogi publicznej oraz nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji zanieczyszczeń. Stwierdził, że działki o numerze ewid. [...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia, wyznaczonym zwłaszcza w oparciu przepis § 43 (odległość obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z póżn. zm.). Wobec powyższych ustaleń GINB uznał, że W. F. może bez przeszkód zagospodarować należące do niego nieruchomości, w zakresie dopuszczonym przez powszechnie obowiązujące przepisy prawa, zaś projektowana inwestycja nie ogranicza go w tym w najmniejszym stopniu. GINB stwierdził też, że z akt sprawy nie wynika, aby W. F. przysługiwał tytuł prawny, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, do nieruchomości nr ewid. [...] położonej w miejscowości R., gmina [...]. Podkreślił, że z załączonego do odwołania z dnia 2 października 2013 r. zaświadczenia z księgi wieczystej Kw. Nr [...] k.2 wynika, że prowadzona była ona dla działek nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...]i [...] położonych w Ł., gmina [...], o łącznej powierzchni 77,5000 ha. Powyższa księga wieczysta została zamknięta w dniu 12 października 2011 r., a cała ww. nieruchomość została przeniesiona do nowej księgi wieczystej o nr [...]. Księga wieczysta Nr [...] prowadzona jest obecnie dla działek nr ewid. [...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w miejscowości R., gmina [...]o łącznej powierzchni 77,5000 ha, tj. powierzchni odpowiadającej w/w działkom nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...]i [...]. Wśród w/w działek brak jest działki o nr ewid. [...]. Również szkic polowy załączony do odwołania skarżącego nie potwierdza, aby działka nr ewid. [...] powstała przez "odłączenie" z działek nr ewid. [...]i [...]. Natomiast z wypisu z rejestru gruntów z dnia 26 lipca 2013 r. wynika, że właścicielem działki nr ewid. [...] jest Skarb Państwa. Ponadto, w ocenie GINB, wnioskodawca nie wykazał, że jego działki znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Ponadto wskazał, że regulacja granic nieruchomości nie należy do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej, lecz odbywa się w ramach postępowania rozgraniczeniowego, prowadzonego w trybie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. GINB uznał zatem, że decyzja Starosty [...] z dnia [...]września 2012 r., Nr [...], nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku W. F. - stosownie do treści art. 28 kpa w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie może być on uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł W. F., domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia – jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, tj. prawa własności. Wniósł także o "unieważnienie" decyzji Starosty [...] z dnia [...]września 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...]pozwolenia na przebudowę drogi gminnej na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]– obręb ewidencyjny [...]oraz nr ew. [...] obręb [...]gmina [...]– jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa materialnego, innych ustaw, w tym kpa, prawa budowlanego i Konstytucji RP lub "unieważnienia" tych postanowień i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Skarżący wyjaśnił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy oprzeć się na podstawie nowych dowodów, w szczególności chodzi o dowody w aktach spraw toczących się przed Sądem w [...]sygn. akt [...] z wniosku Skarbu Państwa – Starosty [...]o stwierdzenie nabycia własności przez zasiedzenia dział o nr ew. [...] o pow. 0,3100 ha obręb [...]gmina [...]oraz w sprawie o sygn. akt [...]z powództwa skarżącego przeciwko Wójtowi Gminy [...]o naruszenie posiadania działki nr [...] i części działki nr [...]i [...], zapisanych w dawnych księgach wieczystych [...], obecnie przeniesionej do [...] o obszarze 77,5 ha. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, kpa i Konstytucji RP, oraz że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z zebranym materiałem dowodowym w sprawie. Zarzucił naruszenie prawa własności jego oraz pozostałych właścicieli, po których został ustanowiony kuratorem spadku. W piśmie procesowym z dnia 29 stycznia 2014 r. W. F. sprecyzował, że skargę wniósł w imieniu własnym oraz jako kurator spadku po zmarłych M. F., J. S. K., K. F., M. P., A. F., M. F. z d. B., H. F., T.M. S., H. A. S. (postanowienie Sądu Rejonowego w [...]z dnia [...] marca 2012 r. – sygn. akt [...]) i S.F. (postanowienie Sądu Rejonowego w [...]z dnia [...]września 2012 r. sygn. akt [...]). W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Art. 157 § 2 kpa stanowi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 61a § 1 kpa, który legł u podstaw postanowienia gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 kpa jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 kpa. W niniejszej sprawie organy obu instancji zasadnie wskazały, że należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia na podstawie art. 61a § 1 kpa w uwagi na brak legitymacji strony skarżącej. Stosownie do art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na jego sytuację prawną. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Od interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W przedmiotowej sprawie należy zwrócić uwagę na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiący lex specialis wobec art. 28 kpa, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Krąg podmiotów w sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę, prowadzonej w trybie nadzwyczajnym, powinien być ustalony identycznie jak w sprawie w tym przedmiocie prowadzonej w trybie zwykłym, tzn. na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2014 r. II OSK 1859/12, Lex 1457693). Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Należy podkreślić, że w każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Podkreśla się, że tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Go 708/07). Z akt sprawy wynika, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...]z dnia [...]września 2012 r., a swój interes prawny wywodził z tytułu posiadania prawa współwłasności działek nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w miejscowości R., gmina [...], co potwierdza księga wieczysta Nr [...]. Sąd podzielił pogląd GINB, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie obejmuje działek o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], w szczególności nr ewid. [...]i [...]. Prawidłowa jest ocena organu, że projektowana przebudowa drogi gminnej, nie powoduje ograniczenia w zakresie dostępu do mediów, jak również nie pozbawia działek o numerze ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] dostępu do drogi publicznej oraz nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji zanieczyszczeń. Ponadto działki o numerze ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia, wyznaczonym zwłaszcza w oparciu przepis § 43 (odległość obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej) ustawy o drogach publicznych. Dodatkowo trzeba podkreślić, że obszar, na którym znajdują się działki o nr ewid. [...] i [...], objęty jest postanowieniami uchwały Rady Gminy [...]z dnia [...]stycznia 2007 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego [...], i oznaczony jest symbolem [...] (tereny rolnicze i lasy). § 12 ust. 21 uchwały stanowi, że na terenie oznaczonym symbolem [...] obowiązuje zakaz lokalizacji budynków i obiektów małej architektury poza obrębem istniejącej zabudowy zagrodowej w terenach rolniczych. Dlatego należy zgodzić się, że sporne przedsięwzięcie nie powoduje prawnych ograniczeń w możliwości zagospodarowania działek nr ewid. [...]i [...]. Następnie należy wskazać, że skarżący wywodził swój interes prawny z tytułu przysługującego mu prawa współwłasności działki nr [...] i faktu bycia kuratorem po spadku zmarłych współwłaścicielach. Należy wskazać, że z odpisu zupełnego księgi wieczystej [...] i zaświadczenia z księgi zamkniętej [...]k.2 wynika, iż działka nr [...] nie jest wpisana w księdze wieczystej [...] i w zaświadczeniu z księgi wieczystej nr [...]k.2. Z akt sprawy wynika, iż działka nr [...] posiada nieuregulowany stan prawny, o którym mowa w art. 113 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Analizowana dokumentacja wykazała, iż działka nr [...] nie posiada księgi wieczystej, zbioru dokumentów (sprawa jest przedmiotem działania Sądu Rejonowego w [...]), ani innych dokumentów, z których można byłoby ustalić osoby, komu przysługuje prawo własności. Nie można przy tym pominąć, że przed Sądem Rejonowym w [...],[...] Zamiejscowym Wydziałem Cywilnym w [...]toczy się postępowanie z wniosku Skarbu Państwa Starosty [...]o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], o powierzchni 0,31 ha położonej w R., gmina [...]. Należy zgodzić się zatem z konkluzją organu, że skarżący nie wykazał prawa własności do działki nr [...], zatem nie wykazał interesu prawnego we wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]września 2012 r. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie stwierdzono naruszenia przepisów postępowania ani prawa materialnego. Na marginesie należy wskazać, że organ dokonał wyłącznie wstępnego badania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...]września 2012 r., a mianowicie w kontekście legitymacji skarżącego, która to analiza doprowadziła od odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Zatem ww. decyzja nie została poddana ocenie merytorycznej z punktu widzenia przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 kpa, która byłaby możliwa dopiero w przypadku wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.