VII SA/Wa 2670/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2014 r. sprawy ze skargi [...]Towarzystwa Oświatowego z/s w [...] w likwidacji na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Starosta [...] po rozpoznaniu wniosku [...] Towarzystwa Oświatowego (skarżący, inwestor) z [...] lutego 2012 r. wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia dotyczącego zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na pomieszczenia dydaktyczne na działce nr ewidencyjny [...] w [...]. Przesyłka zawierającą ww. rozstrzygnięcie została przesłana do inwestora na adres ul. [...],[...], wskutek czego doręczenie nie nastąpiło, bowiem w toku postępowania – pismem z dnia [...] marca 2012 r. inwestor poinformował Starostę o zmianie adresu na ul. [...],[...]. Jednocześnie na znajdującej się w aktach administracyjnych organu I instancji ww. decyzji (kserokopia poświadczona za zgodność z oryginałem) znajduje się odręczna adnotacja "odbieram egzemplarz dokumentacji (projekt budowlany) oraz dec." z datą [...] kwietnia 2012 r. oraz pieczątką i podpisem A. K.. Na decyzji tej znajduje się adnotacja o odebraniu kserokopii przedmiotowej decyzji w dniu [...] czerwca 2012 r. i podpis A. C.. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. skarżący złożył odwołanie na powołane wyżej rozstrzygnięcie wskazując, iż w dniu [...] kwietnia 2012 r. odebrał egzemplarz projektu budowlanego z akt przedmiotowego postępowania, celem przedłożenia i dołączenia do akt postępowania w sprawie wydania opinii w zakresie zarządzania ruchem. Zdarzenie to zostało opisane i opatrzone datą na przedłożonym dokumencie przez pracownika organu, jednak skarżący z treścią tego dokumentu nie zapoznawał się. Jak się później okazało, opisu zdarzenia dokonano na dokumencie zwanym decyzją administracyjną w sprawie sprzeciwu do przyjętego zgłoszenia o zmianę sposobu użytkowania. Skarżący wyraźnie podkreślił, iż w sytuacji tej nie ma mowy o doręczeniu decyzji administracyjnej w dacie [...] kwietnia 2012 r., bowiem naruszone zostały postanowienia art. 109 i 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej Kpa). Postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 134 Kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie złożył skarżący wnioskując o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Jako podstawę powyższego wskazał naruszenie przepisów postępowania – art. 6, art. 7 i art. 8 Kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podniósł, iż Wojewoda nieprawidłowo przyjął jako datę doręczenia decyzji [...] kwietnia 2012 r., tylko na tej podstawie, że Prokuratura Rejonowa w [...] umorzyła dochodzenie w sprawie możliwości popełnienia przestępstwa przez pracowników organu I instancji w odniesieniu do możliwości dopisania sformułowania "oraz dec." do adnotacji i podpisu A. K. Fakt ten w ocenie autora skargi nie świadczy o tym, że odebrał on decyzję Starosty w dniu [...] kwietnia 2012 r., zaś złożone od tej decyzji odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Skarżący wskazał, iż takie działanie organu odwoławczego stanowi rażące naruszenie art. 6 Kpa, w szczególności w odniesieniu do konstytucyjnego trójpodziału władzy, bowiem żaden organ administracji publicznej nie posiada uprawnień do orzekania w zakresie naruszenia przepisów prawa karnego i wyciąganie wniosków tak daleko idących jak popełnienie lub nie przestępstwa. Umorzenie przedmiotowego dochodzenia przez Prokuraturę Rejonową umotywowane było zapewne brakiem możliwości wskazania osoby, która dopisku dokonała, a nie stwierdzeniem dokonania zapisku przez pełnomocnika skarżącego, która pod rygorem z art. 233 kodeksu karnego zaprzeczyła o jego dokonaniu. Skarżący wskazał, iż skuteczne doręczenie decyzji Starosty miało miejsce w dniu [...] czerwca 2012 r., czego dowodem jest prowadzona jeszcze w dniu [...] czerwca 2012 r. korespondencja, a nie jak twierdzi organ w dniu [...] kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r. uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że po pierwsze, pomimo poinformowania Starosty przez skarżącego pismem z [...] marca 2012 r. o zmianie adresu przesyłka zawierająca decyzję była kierowana na adres wcześniejszy inwestora, wskutek czego doręczenie nie wiadomo czy nastąpiło. Po wtóre, pomimo tego (ewentualnie - nieskutecznego doręczenia), organ I instancji zaniechał doręczenia decyzji na adres właściwy. Ponadto, co wynika z notatki służbowej znajdującej się w aktach administracyjnych sporządzonej w dniu [...] czerwca 2012 r. przez pracownika tegoż organu inwestor nie otrzymał żadnej decyzji. W ostatnim akapicie tej notatki wskazano natomiast, iż na spornej decyzji jest pokwitowany odbiór dokumentacji dnia [...] kwietnia 2012 r., więc inwestor został poinformowany, że taka decyzja została przygotowana i wysłana do niego (co jak wynika z akt sprawy nie miało miejsca). Niezależnie od powyższego, co w niniejszej sprawie jest bezsporne, kwestionowana decyzja (kserokopia) została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu [...]czerwca 2012 r., co zostało potwierdzone jego podpisem na znajdującym się aktach dokumencie. W świetle poczynionych wyżej rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że nie sposób podzielić zaprezentowanego przez organ odwoławczy stanowiska, iż decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu [...] kwietnia 2012 r., zaś termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] maja 2012 r. Wadliwe doręczenie decyzji starosty, a właściwie brak dowodu jej doręczenia, nie mogło skutkować uznaniem, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego i w konsekwencji rozpoczął bieg termin do złożenia odwołania. Jednocześnie Sąd polecił przy ponownym rozpoznawaniu sprawy aby organ odwoławczy ocenił czy nastąpiło skuteczne doręczenie, mając przy tym na uwadze, iż wnioskodawca w piśmie z dnia [...] marca 2012 r. wskazał nowy adres. Poza tym organ odwoławczy wyjaśni w oparciu o jakie przesłanki (przepisy) uznano za doręczenie decyzji na podstawie zapisu na decyzji zgodnie z przepisami Kpa. Przy dokonywaniu oceny, organ winien mieć na uwadze, że wszelkie wątpliwości wynikające z braku możliwości wyjaśnienia tej kwestii, winny być rozstrzygane na korzyść strony. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...].10.2013 r. Nr [...] ponownie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Po przedstawieniu przebiegu postępowania w niniejszej sprawie organ odwoławczy wskazał, że z adnotacji znajdującej się na decyzji o sprzeciwie wynika, że działająca w imieniu Skarżącego A. K. odebrała decyzję w dniu [...] kwietnia 2012 r. W związku z umorzeniem przez Prokuraturę Rejonową w [...] postępowania w sprawie sfałszowania podpisu A. K., Wojewoda [...]uznał, że dopisek "oraz dec." nie został sfałszowany. Wobec powyższego złożenie odwołania w dniu [...] czerwca 2012 r. nastąpiło z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Skargę na to postanowienie złożyło [...] Towarzystwo Oświatowe w likwidacji. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika rozstrzygnięcia: art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 10 k.p.a. Poza powtórzeniem argumentacji zawartej w poprzedniej skardze dodatkowo wskazano na błędne rozumienie postanowienia prokuratora o umorzeniu dochodzenia a także nie respektowanie stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2013 r. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że działania organu odwoławczego podejmowane w tej sprawie, były już przedmiotem oceny sądowej, a ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie wyrażone zostały w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 283/13 W związku z powyższym dostrzec trzeba, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wyrażona w powołanym przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Wyjaśnić trzeba, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się, przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami, co do dalszego postępowania, powoduje, że determinują one działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. W przypadku rozpoznawania sprawy przez sąd oznacza ono z kolei, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Odnotować też trzeba, że nawet w wypadku sporu, w zakresie stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z wyroku Sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi natomiast prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 1999 r., Sygn. akt I SA 1089/99, LEX nr 48019 i wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt I SA/Gd 428/11, LEX nr 898923). Związanie oceną prawną powoduje, że ani organ administracji, ani Sąd, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkować się mu w pełnym zakresie. Obowiązek ten może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego, istotnej zmiany okoliczności faktycznych, bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. wyroki NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1296/10 i II FSK 1328/10, LEX nr 1107582 i 1104099). Odnosząc przedstawione powyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy dostrzec należy, że w wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r. Sąd uznał, "że nie sposób podzielić zaprezentowanego przez organ odwoławczy stanowiska, iż decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu [...]kwietnia 2012 r., zaś termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] maja 2012 r." Dalej w ramach zaleceń przy ponownym rozpoznaniu sprawy wskazano na konieczność ustalenia czy doręczenie decyzji faktycznie nastąpiło biorąc pod uwagę zmianę adresu do korespondencji. Należy wobec tego wskazać, że Sąd rozpoznając sprawę poprzednio dokonał oceny stanu faktycznego sprawy i ocena ta jest dla organów a także Sądu orzekającego ponownie wiążąca. Podkreślić należy, iż organ odwoławczy nie przeprowadził nowych dowodów a zatem orzekał w niezmienionym stanie faktycznym. Mimo tego organ odwoławczy ponownie ustala, że prawidłowe doręczenie decyzji nastąpiło w dniu [...] kwietnia 2012 r.. Stanowisko takie jest sprzeczne z oceną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dodatkowo należy uznać, że organ nie wywiązał się z wiążących wytycznych zawartych w orzeczeniu sądowy. Z tych tylko powodów zaskarżone postanowienie należało uchylić. Uzupełniająco należy wskazać, że to na organie spoczywa obowiązek wykazania, że decyzja został doręczona w sposób prawidłowy. Wykazanie to nie może opierać się na domniemaniach lecz musi wynikać w sposób bezpośredni z materiału dowodowego. W świetle powyższego nie można w żadnym razie zgodzić się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez organ odwoławczy. Przede wszystkim błędna jest ocena treści postanowienia o umorzeniu dochodzenia. Z treści tego, niezbyt fortunnie sformułowanego postanowienia wynika, że postępowanie dotyczyło poświadczenia nieprawdy. Jednak nie wiadomo przez kogo i w jaki sposób. Poza tym umorzenie nastąpiło wobec braku danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia przestępstwa. Nie znaczy to jednak, że organ prowadzący dochodzenie wykluczył popełnienie przestępstwa. Istotniejsze jest jednak to, że powodem takiego rozstrzygnięcia było stanowisko biegłego sądowego z zakresu kryminalistycznych badań dokumentów. Stwierdził on, że poddany ocenie zapis "oraz dec." nie nadaje się do badań identyfikacyjnych. W związku z tym bezpodstawny jest wniosek organu, iż postanowienie o umorzeniu jest jednoznaczne ze stwierdzeniem, że zapis ten nie został sfałszowany. W dalszej części opinii czytamy, że porównanie tego zapisu z otaczającym go zapisem wskazuje odmienne parametry kreślenia, odmienną konwencję kreślenia znaków. Stwierdzenie to należy czytać w ten sposób, że oba zapisy prawdopodobnie nie zostały sporządzone przez tę samą osobę. Reasumując jeszcze raz trzeba wskazać, że w aktualnym materiale dowodowym nie można przyjąć, iż decyzja została doręczona w dniu [...] kwietnia 2012 r. W tej sytuacji Sąd zobowiązany był uchylić zaskarżone postanowienie. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda [...] przyjmie przedstawioną po raz drugi ocenę stanu faktycznego dokonaną przez Sąd, pamiętając o tym, że zmiana tej oceny może wynikać jedynie z uzupełnienia materiału dowodowego. W innej sytuacji oceni czy i kiedy decyzja Nr [...]z dnia [...] marca 2012 r. Starosty [...] została Skarżącemu doręczona i w zależności od poczynionych ustaleń wyda stosowne rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku (pkt 1). O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. (pkt 2).