VII SA/Wa 2682/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Ref. staż. Marcin Sieradzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] kwotę 740 zł (słownie: siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2013, poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 kpa - nakazał [...] rozbiórkę krat zamocowanych do balustrady balkonu i płyty balkonowej oraz w dwóch oknach w lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. Organ wskazał, że pismem z 18 sierpnia 2014 r. [...] " zgłosiła samowolnie wykonaną zabudowę ww. balkonu. W dniu 10 października 2014 r. przeprowadzono kontrolę podczas której ustalono, iż do ww. lokalu usytuowanego na II piętrze przynależy balkon. Z oględzin zewnętrznych wynika, że na balkonie oraz we wszystkich oknach zamontowano kraty stalowe. Balkon zabudowano kratami mocowanymi do balustrady i do płyty balkonowej lokalu na trzecim piętrze. W płycie balkonu powyżej zamontowano pręty stalowe, a do nich przyspawano stalową kratę. Nastąpiła ingerencja w konstrukcję płyty balkonowej. Krata zamontowana jest na wszystkich bokach balkonu, w części środkowej jest otwierana i posiada dwa zamki. W dniu 22 października 2014 r. do organu wpłynęło pismo Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] informujące, że w aktach Wydziału nie znaleziono dokumentów dotyczących zgłoszenia robot budowlanych polegających na montażu krat na balustradzie balkonu oraz w otworach okiennych w ww. lokalu. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...], działając na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia określonych prawem dokumentów. Obowiązek należało wykonać w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Termin przedłożenia ww. dokumentów upłynął, obowiązek nie został spełniony. W związku z powyższym, organ wskazał, że zachodzi przesłanka zawarta w art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane zgodnie z którą w przypadku niespełnienia nałożonego obowiązku, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Od powyższej decyzji odwołała się [...], wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania I instancji. W odwołaniu skarżąca podniosła m.in., że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie w niniejszej sprawie art. 49b ustawy Prawo budowlane. W toku postępowania odwoławczego [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo [...] zawierające prośbę o wyrażenie zgody na zajęcie przez nią stanowiska na piśmie w tej sprawie do dnia 30 września 2015 r. z uwagi na potrzebę uzyskania przez nią od Spółdzielni informacji odnośnie tego, od kiedy wymieniona z imienia i nazwiska osoba jest właścicielem lokalu nr [...]. Zdaniem skarżącej uzyskana odpowiedź ma istotny wpływ na wynika postępowania odwoławczego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu ww. odwołania decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. oraz poprzedzające ją postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] nr [...] z dnia [...] maca 2015 r., i umorzył w całości postępowanie I instancji prowadzone w przedmiotowej sprawie jako bezprzedmiotowe. W ocenie organu informacja, o której uzyskanie zabiega skarżąca nie ma istotnego znaczenia w sprawie. Stąd też nie było potrzeby przedłużania postępowania odwoławczego, bowiem jak słusznie podniosła w odwołaniu [...] nie było podstaw do orzekania w trybie art. 49b ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał, że na gruncie ustawy Prawo budowlane wykonanie robót budowlanych związanych z zamontowaniem krat zewnętrznych w otworach okiennych oraz kraty na balkonie wymagało i po nowelizacjach nadal wymaga uprzedniego zgłoszenia, o czym stanowi art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. a ww. ustawy. Jednak organ powiatowy zastosował niewłaściwy tryb, bowiem procedura legalizacyjna określona w art. 49b Prawa budowlanego odnosi się wyłącznie do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Roboty budowlane polegające na instalowaniu krat na budynkach mieszkalnych, wielorodzinnych są natomiast robotami innego rodzaju niż określone w art. 49b Prawa budowlanego. Ponieważ organ powiatowy zastosował przepisy prawa materialnego nieadekwatne do ustalonego stanu faktycznego, w ocenie organu odwoławczego, zarówno zaskarżona decyzja, jak i postanowienie nr [...] należało uchylić. Zdaniem organu wojewódzkiego właściwym trybem jest tryb przewidziany w art. 51 ust. 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego. Z uwagi na to, że mamy do czynienia z istniejącymi już kratami zbędne jest wydawanie postanowienia o wstrzymaniu robót. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego, w zdjęciowego pozwala stwierdzić, że kraty zainstalowane w trzech otworach okiennych lokalu mieszkalnego nr [...] oraz na balkonie tego lokalu na II piętrze ww. budynku nie narusza wymogów art. § 300 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którymi kraty zewnętrzne, zastosowane w otworach okiennych i balkonowych, powinny być wykonane w sposób zapobiegający możliwości wspinania się po nich do pomieszczeń położonych na wyższych kondygnacjach. Fotografie wskazują, że nie ma możliwości wspięcia się po nich do lokalu powyżej. Ponieważ instalacja krat zewnętrznych należy do nieskomplikowanych robót budowlanych, organ odwoławczy nie widzi potrzeby żądania ocen lub ekspertyz technicznych. Wobec powyższego organ stwierdził brak podstaw do orzekania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego. W ocenie organu wojewódzkiego doprowadzenie samowolnie wykonanej instalacji krat do stanu zgodnego z prawem nie wymaga nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Dlatego nie było podstaw do wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego. Dalsze prowadzenie postępowania jest zatem bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Organ dodał, że niniejsza decyzja oznacza, że roboty budowlane polegające na samowolnym zainstalowaniu ww. krat zewnętrznych jako nieuchybiające żadnym innym przepisom budowlanym i warunkom technicznym należy uznać za zalegalizowane. Skargę na ww. decyzję złożyła [...] zarzucając: 1) wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem przepisów postępowania: art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a., które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że postępowanie jest bezprzedmiotowe pomijając okoliczność, że strona skarżąca będąca właścicielem budynku nie może przeprowadzić koniecznego remontu płyty balkonowej oraz robót związanych z naprawa elewacji oraz toczące się postępowanie administracyjne było z wniosku [...]", 2) wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem przepisów postępowania: art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. § 3 pkt, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia polegające na sprzeczności dokonanych ustaleń faktycznych i prawnych z orzeczeniem prowadzącym w ostatecznym rozstrzygnięciu ponad żądania strony odwołującej się i bezpodstawnym stwierdzeniu z rażącym naruszeniem prawa skarżącego, w tym konstytucyjnie chronionego prawa własności, że "roboty budowlane polegające na samowolnym zainstalowaniu krat zewnętrznych jako nieuchybiające żadnym przepisom budowlanym należy uznać za zalegalizowane" 3) niezgodnego i bezzasadnego uznania przez organ II instancji, że sprawa z wniosku skarżącej domagającej się wydania decyzji "o demontaż zamontowanych przez uczestnika postępowania [...] samowolnie zamontowanych krat w związku z koniecznością przeprowadzenia koniecznego remontu płyty balkonowej ma dotyczyć legalizacji samowoli budowlanej o czym w swoim odwołaniu nawet nie wspominała uczestniczka postępowania, zarzucając jedynie, że zaskarżone przez nią decyzje PINB-u zostały wydane z naruszeniem jej prawa do wypowiadania się w trakcie postępowania administracyjnego", 4) naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego polegające na błędnym przyjęciu, że "W ocenie [...]WINB doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych ... do stanu zgodnego z prawem nie wymaga nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. W tych okolicznościach brak jest również podstaw do podjęcia decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 zw zw. z art. 7 prawa budowlanego, która jest wydawana jedynie w sytuacji, gdy roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem". Powyższe stwierdzenie jest sprzeczne z uzasadnieniem de facto legalizującym "samowolkę budowlaną na rzecz uczestnika [...] uniemożliwiającym inwestorowi realizowanie koniecznego remontu płyty balkonowej oraz przeprowadzenia robót związanych z naprawą elewacji i ociepleniem budynku", 5) naruszenia interesu prawnego skarżącego polegającego na naruszeniu własnościowych praw związanych z posiadaniem budynku przy ul. [...] przez [...] w [...] i uniemożliwienie realizowania działań związanych z zarządzaniem nieruchomością oraz koniecznością realizowania zadań remontowych określonych w Planie finansowo - technicznym dotyczących przedmiotowej nieruchomości budynkowej, w szczególności przeprowadzenia robót budowlanych związanych remontem płyt balkonowych oraz pracami elewacyjno- dociepleniowymi, Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i oddalenie odwołania, o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie była decyzja [...] WINB z dnia [...] września 2015 r. uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nakazującą rozbiórkę ww. krat oraz postanowienie z dnia [...] marca 2015 r. i umarzająca postępowanie I instancji jako bezprzedmiotowe. Jako zasadne należało ocenić stanowisko organu wojewódzkiego co do nieprawidłowego zastosowania do legalizacji wykonanych robót budowlanych polegających na montażu krat na balkonie i w oknach lokalu nr [...] w przedmiotowym budynku trybu, o którym mowa w art. 49b Prawa budowlanego. Rację ma organ wskazując, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] winien zastosować w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis art. 49b Prawa budowlanego odnosi się bowiem do obiektów budowlanych. Natomiast art. 51 ust. 1 cyt. ustawy znajduje zastosowanie do samowolnie wykonanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49 b ustawy. Zaznaczyć zatem należy, że celem postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 ww. ustawy, jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest ustalenie, czy wykonywane, bądź wykonane roboty budowlane odpowiadają przepisom prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy podjąć, aby doprowadzić je do zgodności z prawem. Przypadek opisany w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy ma zastosowanie w sytuacji, gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem (por. Prawo budowlane. Komentarz, red. Z Niewiadomski, Warszawa 2009, s. 555-556). Wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót, rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. Decyzja ta kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny. Jeżeli możliwe jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wówczas postępowanie legalizacyjne ma charakter dwuetapowy. W pierwszym etapie organ wydaje decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy tj. nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W drugim wydaje decyzję w oparciu o art. 51 ust. 3 ustawy orzekając o wykonaniu obowiązku, albo w przypadku jego niewykonania, nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. "Stan zgodności z prawem", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, oznacza nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem może również obejmować wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyroki WSA: w Łodzi z dnia 19 listopada 2015 r., II SA/Łd 388/15; w Rzeszowie z dnia 18 marca 2013 r., II SA/Rz 77/14; w Gliwicach z dnia 6 sierpnia 2014 r., II SA/GI 273/14 - wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak zauważa NSA w wyroku z dnia 29 kwietnia 2015 r., II OSK 2367/13 (baza orzeczeń wymieniona wyżej) nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane art. 51 pr. bud., po ustaleniu, że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosownie do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane. Wprawdzie zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. w sprawie II OPS 2/10, art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, niemniej czym innym jest żądanie złożenia oświadczenia, a czym innym badanie organu, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe zagadnienie związane jest z nałożonym przez ustawodawcę na organy nadzoru budowlanego obowiązkiem przeprowadzenia postępowania naprawczego i doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (przypadku zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 50 ustawy - Prawo budowlane). Nie ma podstaw do różnicowania pozycji inwestora, który w przypadku wystąpienia o pozwolenie na budowę musi złożyć oświadczenie, pod groźbą odpowiedzialności karnej, o prawie dysponowania gruntem na cele budowlane, zaś w przypadku zrealizowania inwestycji bez takiego zezwolenia organ zwolniony jest z badanie tej kwestii. Osoba nieprzestrzegająca prawa nie może być w lepszej sytuacji prawnej i faktycznej, niż ta, która działała z poszanowaniem porządku prawnego. W każdym innym przypadku obowiązkiem inwestora jest wykazanie, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe uszło uwadze organu II instancji zważywszy, że roboty budowane przy instalacji krat zostały wykonane w sposób ingerujący w ściany i elementy zewnętrzne budynku stanowiące niewątpliwie części wspólne obiektu, co oznacza, że w celu doprowadzenia wykonanych prac do stanu zgodnego z prawem, w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ winien zbadać, czy inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane w postaci zgody [...]. Z uwagi na powyższe, postepowanie w niniejszej sprawie co najmniej przedwcześnie organ II instancji uznał za bezprzedmiotowe, czym naruszył art. 7, 77 § 1 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa. Rzeczą organu wojewódzkiego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postepowania z uwzględnieniem oceny prawnej Sądu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji.