VII SA/Wa 2687/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Dmowska - Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi J. P., K. P., T. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wojewoda [...] po wszczęciu na wniosek T. P. i J. P.(następców prawnych B. P.) postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1980 r., Nr [...], udzielającej [...] "[...]" w [...] pozwolenia na budowę wodociągu [...] dla południowej dzielnicy [...] , decyzją z dnia [...] marca 2012 r. na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1980 r., Nr [...], w części dotyczącej działki nr [...], przy ul. [...] w [...] natomiast w pozostałym zakresie umorzył postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności. W ocenie Wojewody [...] kontrolowana decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia art. 29 ust 5 ustawy z dnia 24 października 1974r - Prawo budowlane, bowiem w dacie wydania decyzji inwestor nie posiadał prawa do dysponowania działką inwestycyjną nr [...], położoną przy ul. [...] w [...], której właścicielem był B. P., a która obecnie stanowi własność jego następców prawnych. Wojewoda [...] wskazał, iż dopiero decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1982 r. inwestor uzyskał zgodę administracyjną na wejście na działkę inwestycyjną nr [...] co przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji w części dotyczącej działki nr [...], ponieważ w postępowaniu nieważnościowym kwestionowaną decyzję należy oceniać według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu jej wydania. W pozostałym zakresie nie objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji postępowanie należało umorzyć. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. w [...] decyzją z dnia [...] września 2012r, znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1980 r., Nr [...], w części dotyczącej działki nr [...] i w tym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ wojewódzki zasadnie umorzył, wszczęte w zakresie nieobejmującym działki nr [...] przedmiotowe postępowanie nieważnościowe, gdyż wnioskodawcy posiadają interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji wyłącznie w odniesieniu do działki nr [...], której są właścicielami. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji dotyczące braku przez inwestora prawa do dysponowania działką inwestycyjną nr [...] w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednakże inwestor tytuł prawny do dysponowania działką inwestycyjną nr [...] uzyskał mocą decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1982r, zezwalającej na czasowe zajęcie terenu działki celem realizacji przedmiotowej inwestycji. Powyższą decyzję wydano na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r, Nr 10, poz 64). Wskazana decyzja uprawniała inwestora do dysponowania działką nr [...] na cele realizacji przedmiotowej inwestycji niezależnie od zgody właściciela działki. Mając powyższe na uwadze Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że choć decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1980 r., Nr [...], narusza art. 29 ust 5 ustawy z dnia 24.10.1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1974r, Nr 38, poz 229 ze zm) oraz przepis § 21 ust 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania, to jednak stwierdzone uchybienia nie noszą znamion rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego z całą pewnością doszło do nieprawidłowości tym niemniej skutki tych nieprawidłowości zostały niejako konwalidowane wskutek okoliczności zaistniałych po wydaniu kontrolowanej decyzji. Zasada oceny kontrolowanej decyzji według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu jej wydania nie znajduje zastosowania w odniesieniu do oceny społeczno-gospodarczych skutków stwierdzonego uchybienia. Przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych koniecznym jest uwzględnienie okoliczności które nastąpiły po wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia. Skutki aktu administracyjnego obarczonego naruszeniem prawa ujawniają się bowiem dopiero od momentu jego wydania. Odnosząc się do zarzutu pozbawienia strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowana decyzją organ odwoławczy wyjaśnił, że tego rodzaju uchybienie może stanowić ewentualną przesłankę wznowienia postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja obarczona była jakąkolwiek z wad o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli J. P., T. P. (żona zmarłego T. P.) oraz K. P. (córka zmarłego T. P.). Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]listopada 1980 r., Nr [...]. Zdaniem skarżących kontrolowana decyzja jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa bowiem w dacie jej wydania inwestor nie miał prawa dysponowania działką nr [...]. Skarżący podnieśli brak przesłanek, aby interes ogółu przedkładać przed interes właściciela działki. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. którą organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1980 r., Nr [...], w części dotyczącej działki nr [...] i w tym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż inwestor w dacie wydania pozwolenia na budowę nie wykazał się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lecz prawo takie uzyskał późniejszą decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1982r wobec czego nie można przyjąć rażącego naruszenia prawa. Sąd podziela w tym zakresie przedstawione stanowisko organu odwoławczego. Wskazać należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych, którym służy domniemanie legalności, a które dotknięte są najcięższymi wadami powodującymi nieważność decyzji od samego początku z mocy art. 156 § 1 kpa. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przeważa pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja ( wyrok NSA z dnia 31.10.2008 r, II OSK 1306/07, wyrok NSA z dnia 17.07.2008 r, II OSK 888/07, wyrok NSA z dnia 30.11.1999 r, V S.A. 876/99, Lex nr 50137, wyrok NSA z dnia 15.02.1999 r, II S.A. 1288/98, Lex nr 41908, wyrok NSA z dnia 04.03.1999 r, II SA 1918/98, Lex nr 46256, wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r, II S.A. 737/84 oraz Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r, III ARN 22/95 ). W świetle powołanych wyżej wyroków stwierdzić należy, że ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów, które zostały naruszone nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, które może mieć miejsce tylko wyjątkowo wtedy, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. Przed stwierdzeniem nieważności decyzji niezbędne jest zatem dokonanie oceny skutków społeczno-ekonomicznych, które wywołuje decyzja. Skutki które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał analizy przesłanek rażącego naruszenia prawa, wykazując w sposób prawidłowy, że kontrolowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Art. 29 ust 5 Prawa budowlanego z 1974 r. wiążący organ który wydawał pozwolenie na budowę stanowił, iż "pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością". Warunek ten został spełniony przez inwestora już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazaną okoliczność trafnie ocenił w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa mając na uwadze ocenę skutków społeczno-ekonomicznych. Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1982r, zezwalająca inwestorowi na czasowe zajęcie terenu działki nr [...] celem realizacji przedmiotowej inwestycji wydana została na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r, Nr 10, poz 64). Wskazana decyzja uprawniała inwestora do dysponowania działką nr [...] na cele realizacji przedmiotowej inwestycji niezależnie od zgody właściciela działki. W przedstawionym stanie faktycznym sprawy uwzględniając okoliczność istnienia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].01.1982 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie ocenił brak przesłanki rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż kontrolowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a, a zarzut pozbawienia strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją może stanowić ewentualną przesłankę wznowienia postępowania Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Pozbawienie skarżących udziału w sprawie powoduje zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa natomiast nie może być uznane za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Prawidłowe rozstrzygnięcie organu odwoławczego i bezzasadność zgłoszonych zarzutów skargi powodują jej oddalenie stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm).