VII SA/Wa 2688/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 r. sprawy ze skargi T. I. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak [...] po rozpoznaniu wniosku T. I. z dnia [...] sierpnia 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...], o braku podstaw do stwierdzenia u wnioskodawczyni przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, określonych w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 105, poz. 869, z późn. zm.) - utrzymał mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...]. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1, art. 157 § 1, art. 158 § 1 kpa oraz art. 12 ust. 2 pkt 2, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263, z późn. zm.). 2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Sanitarny podał, że sprawa podejrzenia u T. I. choroby zawodowej: przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, określonej w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, została zakończona decyzją ostateczną [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2011 r. Przeprowadzone postępowanie było przedmiotem weryfikacji sądowej z uwagi na skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Sąd ten wyrokiem z dnia 17 stycznia 2012 r. oddalił skargę. Pismem z dnia 27 marca 2013 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, T. I. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] lipca 2010 r. Wnioskodawczyni powołała się na wynik konsultacji foniatrycznej z dnia 23 lutego 2011 r. wykonanej przez dr hab. n. med. J. M., który rozpoznał u T. I. niedowład fałdów głosowych pochodzenia zawodowego, dysfonię hyperfunkcjonalną. W uzasadnieniu decyzji organ administracji stwierdził, że opina J. M. została wykonana i sporządzona już po wydaniu decyzji przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Ponadto postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej było przedmiotem weryfikacji sądowej - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odniósł się do opinii lekarskiej J. M. z dnia 23 lutego 2011 r., uznając, iż wynik tej konsultacji nie miał wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, ponadto dokument ten jako prywatny nie może podważyć opinii biegłego. T. I. pismem z dnia 28 sierpnia 2013 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy twierdząc, iż rozpatrując wniosek z dnia 27 marca 2013 r. nie zbadano podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. 3. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Sanitarny stwierdził, że decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2011 r. zawierała właściwą podstawę prawną, została zweryfikowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który nie znalazł naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd z urzędu bada występowanie przesłanek stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie Sąd oddalił skargę na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2011 r., co oznacza, że nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważność tej decyzji. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. I. w dniu [...] listopada 2013 r., zarzucając naruszenie art. 7 kpa poprzez nierozpatrzenie całokształtu sprawy, a w szczególności nie uwzględnienie w toku niniejszego postępowania opinii lekarskiej prof. dr hab. n. med. J. M., mającej istotny wpływ dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ pozostawała poza kognicją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, powinna być uwzględniona w niniejszym postępowaniu. Skarżąca wniosła o uchylnie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. 2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Sanitarny utrzymał mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] lipca 2010 r. w której orzeczono brak podstaw do stwierdzenia u wnioskodawczyni przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, określonych w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana szczególnemu nadzorowi, jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia sprawy co do meritum. Skarżąca jako podstawę swojego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji powołała art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Powszechnie w literaturze i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie przepisów ustawy w sposób oczywisty i jednoznaczny, powodujące sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Sprzeczność ta musi być oczywista i nie budząca żadnych wątpliwości. Eliminacji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa powinny podlegać jedynie decyzje dotknięte wadami o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Organ badając, czy w sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 kpa, nie gromadzi nowego materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie (wyrok NSA w Warszawie z dnia 30 października 2012 r. I OSK 1657/11, LEX nr 1233163). Żadna z wymienionych przesłanek stwierdzenia nieważności nie zaistniała w niniejszej sprawie. 4. Podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 stycznia 2012 r. oddalił skargę T. I. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] lutego 2011 r., a wyrok ten uprawomocnił się w dniu 17 marca 2012 r. Następnie T. I. pismem z dnia 29 marca 2013 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] lipca 2010 r., powołując się na wynik konsultacji medycznej z dnia 23 lutego 2011 r. u dr hab. n. med. J. M. Podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ustosunkował się do opinii z konsultacji u dr hab. n.med J. M., twierdząc, że opinia z tej konsultacji nie ma wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia przez organ administracji, bowiem konsultacja nie została dokonana przez jednostkę orzeczniczą a ponadto dokument prywatny, jakim jest opinia z konsultacji nie może podważyć opinii biegłego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w niniejszym składzie podziela w całości argumentację przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W zwykłym postępowaniu administracyjnym T. I. była badana w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w K., gdzie wydano orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej skarżącej. Następnie uzyskano opinię w Przychodni Chorób Zawodowych IMPiZŚ w S., o analogicznej treści. W postępowaniu odwoławczym otrzymano także uzupełniające orzeczenie lekarskie, w którym ponownie odmówiono rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej. Powyższe oznacza, że materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym jest jednoznaczny i nie może go podważyć prywatna opinia z konsultacji medycznej T. I. W postępowaniu nieważnościowym nie ma możliwości prawnej poszerzenia materiału dowodowego, jak również czynienia dodatkowych ustaleń faktycznych. Jest to bowiem postępowanie szczególne, w którym badaniu podlegają tylko przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, wymienione w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji co do zasady nie ocenia dowodów, ani ich nie przeprowadza. Zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego. Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r. I OSK 363/10 LEX nr 745223; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 508/11, LEX nr 1152387). Uzyskanie informacji korzystnej dla strony po wydaniu decyzji przez organ administracji nie prowadzi do wniosku, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Należy także zauważyć, że nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji, która stanowiła wcześniej przedmiot kontroli sądu administracyjnego i skarga taka została prawomocnie oddalona. Skoro bowiem sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi - art. 134 § 1 ppsa, i w przypadku dostrzeżenia wady z art. 156 kpa stwierdza z urzędu nieważność decyzji - art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, to jeżeli tego nie uczynił, tylko oddalił skargę, oznacza to, że nie dopatrzył się takich uchybień. Nie jest w związku z tym zasadne, aby po raz koleiny czy to organ administracji czy też sąd administracyjny, badał sprawę w tym samym zakresie. W postępowaniu podatkowym art. 249 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) wprost wyklucza taką możliwość. W postępowaniu administracyjnym takiego przepisu brak, ale to nie oznacza, że należy przyjmować inną interpretację. Przedstawione uwagi mają związek z treścią art. 170 ppsa, który przewiduje, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Identycznie podkreśla się w orzecznictwie sądowym. Ponowne oddalenie skargi na decyzję (niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji) oznacza, w świetle przepisu art. 170 i art. 171 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie kontroluje jej już ponownie w aspekcie zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, poza trzema wyjątkami - oddalenia skargi z powodu braku interesu prawnego skarżącego oraz w razie późniejszego ujawnienia, że sprawa administracyjna już poprzednio (przed orzeczeniem sądu) została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, a także w razie stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja objęta rozstrzygnięciem sądu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r. I OSK 1586/09; uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09 Lex ). Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając skargę na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] lutego 2011 r. oddalił ją, to znaczy to, że nie dopatrzył się przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. Powoływanie się obecnie przez skarżącą na wynik konsultacji z lekarzem J. M. nie może w związku z tym zmienić poprzedniego rozstrzygnięcia. Reasumując z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Nie każde, bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja. IV. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.