VII SA/Wa 2692/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2014 r., Nr [...], decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Nr [...], decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. Nr [...] w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]", I. K., L. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r., Nr [...] znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 9 listopada 2017 r. Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" , I. K., L. S. wnieśli skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r., Nr [...] znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] w [...] , wraz z kanalizacją deszczową i oświetleniem. W skardze strona skarżąca zawarła wniosek o "wstrzymanie wykonalności decyzji pierwotnej, decyzji prezydenta oraz decyzji wojewody" ze względu na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Strona skarżąca podniosła, że z samej istoty decyzji pierwotnej, zmienionej następnie decyzją Prezydenta [...] wynika, iż jej wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki poprzez wzniesienie na gruncie inwestycji drogowej. Skarżący wskazali, że jezdnia zostanie wykonana z kostki betonowej, podsypki cementowo – piaskowej, warstwy tłucznia oraz piasku, co spowoduje, że przedmiotowy obiekt będzie posiadał cechę trwałości, natomiast jego rozbiórka choć teoretycznie możliwa będzie trudna w realizacji. Z uwagi na powyższe w ocenie skarżących zachodzą przesłanki uzasadniające wstrzymanie. Skarżący są zdania, że przedmiotowa inwestycja może spowodować wyrządzenie znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wniosek skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Podstawową przesłanką wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia w oparciu o cytowany przepis prawny jest wykazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przez co należy rozumieć sytuację, gdy szkoda (majątkowa, a także niemajątkowa) nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/2004). Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Zaś trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (także postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 352/06, dostępne w CBOSA). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i doktryną (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1898/09, z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt II OZ 1143/08, z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II OZ 116/12, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2004 r., s. 122), przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji administracyjnej) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Wstrzymanie wykonania dotyczy więc sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Nie każdy więc akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Co do zasady, z przymiotu wykonalności nie korzystają wszelkie akty administracyjne odmowne oraz te spośród konstytutywnych aktów uprawniających, które dla spowodowania stanu prawnego lub faktycznego w nich określonego nie wymagają żadnych działań ze strony podmiotów uprawnionych. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy zatem aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (zob. T. Woś, Postępowanie sądowo-administracyjne, wyd. PWN, Warszawa 1996, s. 147). W przedmiotowej sprawie strona skarżąca złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania trzech decyzji zapadłych w niniejszej sprawie. Ostatnia z nich, decyzja Wojewody [...] umarza postępowanie odwoławcze. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem, decyzje o umorzeniu postępowania nie posiadają waloru wykonalności, albowiem nie rodzą jakiegokolwiek uprawnienia po stronie skarżącego i nie nadają się do wykonania w postępowaniu egzekucyjnym. Zaskarżona decyzja nie nakłada na stronę skarżącą, jak również inne strony żadnych obowiązków, które mogłyby być wykonane dobrowolnie lub w sposób przymusowy. Z uwagi na swój formalny charakter i zakres, nie ma charakteru decyzji wymagającej wykonania i nie powoduje bezpośrednich skutków, o których mowa w art. 61 p.p.s.a. Jednakże w uzasadnieniu wniosku skarżący odnieśli się w istocie do następstw, jakie mogą wywołać wydana w niniejszej sprawie decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] września 2014 r., Nr [...], zmieniona decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Nr [...]. Sposób rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie uzależniony jest od inicjatywy samej strony, która w uzasadnieniu wniosku winna wskazać argumentację, że wykonanie zaskarżonego aktu, spowoduje sytuacje opisane w art. 61 § 3 p.p.s.a. Przy tym nie wystarczające jest formułowanie ogólnikowych twierdzeń (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2014 r., sygn. akt I FZ 332/14, LEX nr 1503379), ale staranne zobrazowanie opisanej we wniosku sytuacji, w tym szczególnie rzetelne określenie rozmiaru ewentualnej szkody oraz jej wpływu na sytuację ekonomiczną strony. Zatem uzasadnienie takiego wniosku powinno wskazywać na konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a – znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 376/13; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, że decyzje w niniejszej sprawie wydane zostały w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031, ze zm.). Wydanie decyzji w tym trybie nie wyłącza co do zasady możliwości wstrzymania jej wykonania, bowiem brak jest przepisów szczególnych w tym zakresie. Przyjęte w tej ustawie uregulowania prawne mają jednak zapewnić szybki przebieg inwestycji drogowych. Realizuje się to m.in. poprzez uproszczenie procedur administracyjnych (art. 11a ust. 3 specustawy drogowej określa termin wydania decyzji), możliwość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji (art. 17 ust. 1 specustawy drogowej), czy też poprzez obowiązek rozpatrzenia środków odwoławczych i skargi w określonych w ustawie terminach (zob. postanowienie NSA z dnia 9 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1453/16, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym funkcjonuje utrwalone stanowisko, które podziela Sąd orzekający mówiące, że w takiej sytuacji wstrzymanie wykonania decyzji byłoby istotnym zaburzeniem procesu inwestycyjnego drogowego i jednocześnie w sposób rażący naruszałoby interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięć przewidzianych specustawą drogową. A zatem mechanizmy przewidziane w tej ustawie mające zapewnić szybkość i skuteczność realizacji inwestycji, w sposób istotny ograniczają możliwość udzielenia ochrony tymczasowej poprzez bardziej restrykcyjną ocenę sytuacji strony skarżącej w świetle regulacji zawartych w tej ustawie (vide: postanowienia NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II OZ 1356/14, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OZ 42/13; postanowienie NSA z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1128/10; postanowienie z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II OZ 818/12; postanowienie NSA z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt I OZ 705/10). W omawianym akcie prawnym interesowi społecznemu i gospodarczemu przyznano bowiem prymat nad słusznym interesem strony z uwagi na konieczność zapewnienia szybkiej i skutecznej budowy dróg publicznych. W ocenie Sądu wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak dostatecznego jego uzasadnienia okolicznościami wyjątkowymi. Niewątpliwie w wyniku wykonania zaskarżonego aktu dojdzie do władczej ingerencji władzy publicznej. Okoliczności te nie są jednak przesądzające o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, nie stanowią bowiem o niebezpieczeństwie wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Są to zwykłe następstwa wykonania decyzji wydanej w tym przedmiocie. Ponadto sami skarżący wskazali, że ewentualne odwrócenie skutków przedmiotowej inwestycji drogowej, choć trudne w realizacji, to jest jednak możliwe. Zauważyć należy, iż nawet w wyniku wyroku uchylającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w przypadku gdy inwestycja jest poważnie zaawansowana lub ukończona, organ nadzoru budowlanego uprawniony będzie do wydawania szeregu nakazów mających na celu doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem, a wówczas to inwestora, a nie stronę skarżącą obciążać będą dodatkowe koszty. Na marginesie należy podkreślić, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotu zaskarżenia, sąd nie dokonuje oceny zawartości skargi (postanowienie NSA z dnia 9 lipca 2004 r. sygn. akt FZ 163/04, niepubl.). Zgodnie zaś z art. 61 § 6 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Znaczy to, że udzielenie ochrony tymczasowej na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie wiąże Sądu co do rozstrzygnięcia dotyczącego samej skargi. Wszelkie zarzuty wobec zaskarżonej decyzji będą bowiem podlegały ocenie Sądu na etapie merytorycznego rozpoznania skargi. Z uwagi na powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a.