VII SA/Wa 2717/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2012 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2011 r. znak (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala Decyzją z dnia (...) sierpnia 2011 r., znak: (...) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 151 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku S. P. z dnia (...) stycznia 2011 r. w sprawie wznowienia postępowania dot. rozbiórki ogrodzenia zakończonego ostateczną decyzją (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2009 r., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2009 r., znak (...). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia (...) stycznia 2009 r. została utrzymana w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) listopada 2008 r., nr (...) nakazująca inwestorowi S. P. rozbiórkę samowolnie wykonanego ogrodzenia frontowego od strony dróg publicznych o nr geod. (...) w m. K., gm. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 161/09 oddalił skargę S. P. na ww. decyzję organu wojewódzkiego. Pismem z dnia (...) stycznia 2011 r. S. P. wniósł o wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 kpa. Wg wnioskodawcy "decyzja PINB w K. nakazująca rozbiórkę ogrodzenia (...) została wydana w oparciu o przepis art. 49b Prawa budowlanego, gdy tymczasem przepis ten nie jest właściwy - patrz. Wyrok NSA z dnia 06.02.2009 r., sygn. akt II OSK 110/08". W ocenie organu w niniejszym przypadku przepisy dotyczące zagadnienia wstępnego nie mają zastosowania, ponieważ nie miało miejsce zawieszenie postępowania administracyjnego, którego rozstrzygnięcie zależało od rozstrzygnięcia innego organu czy też sądu. Przywołany przez wnioskodawcę wyrok NSA z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 10/08 dotyczy innej konkretnej sprawy i w tym przypadku nie może mieć odniesienia. Owszem organ administracji związany jest oceną prawną zawartą w wyroku, niemniej jednak wyrok sądu wiąże organ w konkretnej sprawie w stosunku do której zapadł, nie do wszystkich spraw rozpatrywanych przez organ administracji. Przywoływany przez wnioskodawcę wyrok dotyczy co prawda tego samego przedmiotu tj. ogrodzenia, jednakże zupełnie innego stanu prawnego i faktycznego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) października 2011 r., znak (...) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania S. P., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji podzielił stanowisko wyrażone przez organ wojewódzki w zaskarżonej decyzji, tj. że wydanie decyzji z dnia (...) stycznia 2009 r. bez wymaganego stanowiska innego organu nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że organ nadzoru budowlanego nie rozstrzygał we własnym zakresie żadnego zagadnienia wstępnego, zwłaszcza, że wydanie badanych decyzji nie było uzależnione od rozstrzygnięcia jakiegokolwiek zagadnienia wstępnego. Takim zagadnieniem nie było i nie mogło być orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 110/08, gdyż brak tego orzeczenia nie uniemożliwiał czy chociażby nie warunkował ani nie wpływał na rozstrzygnięcie przez nadzór budowlany sprawy dotyczącej samowolnie wybudowanego spornego obiektu. Nadto, przywołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczył stanu faktycznego i prawnego innej konkretnej sprawy, a ocena prawna wyrażona w wyroku sądu wiąże tylko organ, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie w sprawie będącej przedmiotem zaskarżenia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. P. wnosząc o uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji zarzucając naruszenie: - art. 107 § 1 k.p.a. - polegające na nie powołaniu pełnej podstawy prawnej w decyzji znak sprawy: (...) z dnia (...) .08.2011 r., - art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na jego zastosowaniu, czyli odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej w sytuacji, gdy istnieją podstawy do zastosowania przepisu art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli do uchylenia decyzji dotychczasowej, - art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. polegające na wadliwym uznaniu, że w przypadku domniemanej samowoli budowlanej nie jest zagadnieniem wstępnym ustalenie (właściwe zakwalifikowanie) charakteru (rodzaju) danej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania, co oznacza, że kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2011 r., znak (...), utrzymującą w mocy decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2011 r., znak: (...), odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2009 r., znak (...) utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) listopada 2008 r., nr (...) nakazującą inwestorowi S. P. rozbiórkę samowolnie wykonanego ogrodzenia frontowego od strony dróg publicznych o nr geod. (...) w m. K., gm. K. Na wstępie należy zaznaczyć, że decyzja podlegająca kontroli Sądu została wydana w toku postępowania wznowieniowego. Jest to jeden z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji administracyjnej i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Istotą wznowienia postępowania jest umożliwienie ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, z uwagi na ewentualne wady w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji. Wady te zostały określone enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145a k.p.a. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie w trybie zwykłym było dotknięte ww. wadami oraz usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej, a w przypadku stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a. Skarżący jako podstawę wznowienia postępowania podał art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art.100 § 2 k.p.a.). W tym miejscu wyjaśnić należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. W sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić postępowanie i stosownie do obowiązujących przepisów prawa albo wystąpić do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie, albo wezwać stronę do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie. Wyjątkowo dopuszczalny jest tryb nadzwyczajny rozstrzygania zagadnień wstępnych. Jeżeli pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez kompetentny organ a rozstrzygnięciem, przyjętym przez organ wydający decyzję (w przypadku gdy zastosował on tryb nadzwyczajny) zachodzi różnica w istotnych punktach, stanowi to podstawę wznowienia postępowania (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 6, B. Adamiak, J. Borkowski). Jak wskazano powyżej istotą wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. jest istnienie różnicy pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez kompetentny organ a rozstrzygnięciem przyjętym przez organ wydający decyzję w sprawie będącej przedmiotem postępowania głównego. W rozpoznawanej sprawie jako odmienne rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego skarżący wskazał ww. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 110/08, wydany w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. We wniosku o wznowienie postępowania skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie wystąpiła sytuacja, w której zagadnienie wstępne, jakim była wykładnia pojęcia "ogrodzenie", zostało rozstrzygnięte przez NSA odmiennie niż w decyzji PINB w K. Inaczej bowiem niż wspomniany organ Sąd uznał, art. 49b Prawa budowlanego nie może znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie. Nie można uznać, że przesądzenie tej kwestii było zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 7, art. 100 § 2 lub § 3 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd stwierdza, że organy właściwie uznały, iż rozstrzygnięcie zawarte w ww. wyroku w ogóle nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie S. P. w sprawie nakazu rozbiórki fragmentu ogrodzenia, ponieważ wydanie orzeczenia w sprawie z wniosku S. P. nie było uwarunkowane uprzednim wydaniem orzeczenia w sprawie ustalenia przepisów właściwych dla samowolnie zrealizowanego ogrodzenia. Orzeczenie NSA nie może być więc również uznane za odmienne rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, które mogłoby stanowić podstawę zmiany decyzji w postępowaniu wznowieniowym na podstawie przepisu art.145 § 1 pkt 7 k.p.a. Należy podkreślić, że sprawa nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego przez S. P. ogrodzenia w części frontowej była przedmiotem oceny sądu administracyjnego, który wyrokiem dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 161/09 skargę oddalił uznając decyzje nakazujące rozbiórkę za prawidłowe. Wyjaśnić również trzeba, że powołany wyrok NSA po pierwsze został wydany w stosunku do innej osoby, a nie skarżącego w niniejszej sprawie. Po drugie mimo, że dotyczył ogrodzenia to jednak dotyczył zupełnie innego stanu prawnego i faktycznego, gdyż ogrodzenie którego dotyczy wyrok powstało 1984 r., a ogrodzenie skarżącego w 1996 r. Zatem w przypadku tych dwóch ogrodzeń zastosowanie mają inne reżimy prawne – w pierwszym przypadku przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), a w przypadku skarżącego obowiązujące od dnia 1 stycznia 1995 r. przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Należy podzielić stanowisko organu zawarte w zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji, zgodnie z którym organ administracji związany jest oceną prawną zawartą w wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumeji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa, niemniej jednak wyrok sądu wiąże organ w konkretnej sprawie w stosunku do której zapadł, nie do wszystkich spraw rozpatrywanych przez organ administracji (art. 170 ppsa). W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa skargę jako nieuzasadnioną oddalił.